新世纪周刊：印度电信腐败难局

11/29/2010，拉贾(Andimuthu Raja)原本只是印度南部一个名不见经传的小镇律师，没有电信或商业方面的任何资历。2007年，他却一跃成为印度经济命脉电信部掌门人，统领世界上发展最快的手机市场。原因很简单：他得到了所在党派DMK领袖的力推，而DMK尽管只是印度南部一个长期内斗的家族政党，但同时是印度执政联盟中国大党的有力同盟，在国会人民院占有16个席位。也就是说，如果DMK退出，以国大党为首的执政联盟将面临土崩瓦解的危险。

   不过，拉贾曾经风光无限的政治生涯已是明日黄花：他目前正处于印度“史上最大”政府腐败丑闻的风口浪尖。印度联邦审计总署11月16日提交国会的一份报告指出，在拉贾担任电信部长期间，曾以“低得难以置信”的价格发放2G手机运营牌照，而在2008年发放的122个牌照中，有85个由不具资质的企业获得。据估算，印度政府由此蒙受的损失可能高达400亿美元。而就在报告公布前两天，拉贾辞职，但他坚决否认自己有任何不当行为。

   拉贾是一周内印度政坛第三位因丑闻辞职的官员。11月9日，印度马哈拉施特拉邦首席部长、国大党党员查文(Ashok Chavan)涉嫌以公谋私、兜售房产而被迫辞职。同日，英联邦运动会组委会主席卡曼迪(Suresh Kalmadi)因在筹备10月于新德里举行的英联邦运动会期间涉嫌贪腐请辞。

   电信丑闻的曝光造成印度政坛再次“地震”，也殃及了一向以清廉著称的总理辛格。尽管目前没有任何证据显示辛格涉案，但是他不得不回应最高法院关于其未能及时应对电信案的质疑。反对党更是借此大做文章，要求展开跨党派联合调查，而以国大党为首的执政联盟以一项独立调查已启动为由拒绝。反对派随即阻碍议会进程，致使议会多次休会，数项待审提案被搁置。

   “草根”部长

   拉贾从小镇律师到政府要员的“一步登天”，恰恰是印度政治体制运行的缩影。在这个世界上最大的民主国家，以国大党为首的执政联盟需要各个地方政党的支持，因此家族式的地方小政党往往在国家支柱部门的利益分配上能够分一杯羹，而政府对于部分党派不检点的举动往往听之任之。

   以拉贾所在党派DMK为例。它起源于印度南部泰米尔纳德邦的自由运动。现任领袖卡如南德已经年过80，只能以轮椅代步，印度媒体称他很少造访首都新德里。由于成员往往来自家族内部，利益错综复杂，DMK长期内斗严重，秩序混乱，因此，与其说是一个代表民意的政党，不如说是一个大家族经营的小帝国。

   但是，DMK却在2004年国大党与印度人民党争权时扮演了至关重要的角色。原本是人民党同盟的DMK向国大党倒戈，使得国大党最终以微弱优势击败了人民党，重新夺权。当然，DMK也获得了包括电信部长一职在内的多个职位作为奖励。

   如此交易在印度政坛并不鲜见。自1989年时任总理拉吉夫•甘地(Rajiv Gandhi)领导的政府因军售腐败丑闻在大选中落败之后，没有一个单独的政党取得国会绝对多数，执政联盟应运而生。随之而来的，就是复杂纷乱的各党利益制衡，一些缺乏原则和政见的地方党派借此从中获利。执政联盟领袖国大党本身并没有丑闻记录，但是出于政党利益平衡考虑，却不得不将内政外交的重大部门交由一些并不具备资质的地方党派控制，以争取支持，稳固执政基础。

   这促成了拉贾们的平步青云，也铺就了丑闻滋生的温床。2006年，国大党有力盟友之一、时任煤炭部长索伦竟因为谋杀罪被迫辞职。而以现任铁道部长贝基为代表的多位官员都被媒体指责施政举措带有鲜明的党争色彩，是在为某一单独的政党服务，而不是广大印度民众。

   腐败“温床”

   印度媒体这么算了一笔账：这次的损失总计相当于印度卫生总预算的8倍，教育预算的3倍；相当于印度GDP的3%，相当于该国的防务预算，亦相当于三分之一的年度税收收入。

   印度新任电信部长西巴尔表示，“贪污是印度的一个大问题。政治阶层必须开始自我检讨。”

   印度是20国集团(G20)中为数不多的几个未批准《联合国反腐败公约》的国家。贪污受贿、挪用公款和敲诈勒索等腐败现象一直是印度社会中的一个痼疾。国际非政府组织“透明国际”10月末公布了2010全球腐败程度的排名，在178个上榜国家中，印度排名由第84位降至第87位，属于腐败比较严重的经济体。

   腐败在印度政坛几乎到了无孔不入的地步。印度中央监察委员会曾在一份告国民书《反腐败指导手册》中强调，“每一个爱国的印度人都应认识到，如果有一个因素将使印度长期陷于贫困之中，使普通民众的生活十分悲惨，那这个因素就是腐败，每一位公民在生活的每一层面和领域中都面对着腐败。”

   印度独立后，以国大党为首的政治集团大体上沿袭了英国殖民统治时期建立的政治制度，即一人一票、多党竞争的民主宪政制度和号称完全独立、公正的司法制度。

   “印度在政治上远非成熟，他们的民主体制，即便是民主，也是不健全的。有时反而是这个制度本身为腐败提供了‘温床’”，云南省社会科学院南亚研究所研究员王崇理对本刊记者说。

   回溯历史，在独立之初，时任印度总理尼赫鲁对内阁出现的大面积腐败置若罔闻，其女英迪拉•甘地(Indira Gandhi)在长达15年的总理任期内，推行了一系列旨在方便筹募政党经费的政治和金融改革，然而这些措施反倒为政商勾结敞开了方便之门：商人通过逃税漏税、黑市交易或非法汇兑等途径获得黑钱，继而向政客交纳政治献金；政客投桃报李，以巨额公共采购项目回赠。

   时至今日，由于印度公务员享有终身制和铁饭碗，轻易不得解雇，不少人因此参与竞选，给选举制度投下了阴影。一些“人民公仆”和政治精英利用文官制度的漏洞肆意寻租贪腐。

   而党派之争、司法腐败猖獗、政府管治能力弱化使得印度要建立一个公开、透明、高效、负责、问责的廉洁政府难乎其难。

   印度本身是一个人口众多、社会结构复杂、传统文化影响深厚的发展中国家。在这个由众多种族、种姓、宗教、语言构成的多元性社会中，受到党派利益和国内政治斗争的制约，政府在政策的制定和执行过程中常常表现出一定程度的迟滞性和不彻底性。王崇理表示，辛格这次的“旁观”态度正是出于保护执政联盟的需要，“如果拉贾不是联盟内部的成员，辛格肯定很早就下手了。拖了16个月不报告，也可以说是为了政治上的私利”。

   司法体系的诸多弊端和漏洞让腐败官员轻易逃脱制裁，毫发无损。虽然国内有特别的反腐败法庭，但诉讼过程旷日持久，无休止的抗辩、申诉、发回重审，使犯罪分子有可能最终逃脱法律制裁。在审判的各个环节里，各种人员如法庭工作人员、检察官和警察等更是大肆滥权索贿。由于犯罪分子得不到及时的惩罚，腐败变成了一种高收益、低风险的买卖，“制衡”和“监督”无从谈起。

   当下的印度社会正经历着史无前例的变革，社会关系的紧张程度可能从未像今天这样严重，印度政府“已经显露出治理能力危机的倾向”，在剧烈的社会冲突面前往往表现得软弱无力。

   英国牛津大学政治和国际关系学院南亚政治高级研究员博思(Sarmila Bose)教授在接受本刊记者采访时说，在遏制腐败方面，印度的前景是“令人沮丧的”，“遏制腐败需要强有力的公共机构，但是印度机构的能力却是随着时间不断减弱。要扭转这种趋势需要领导层的巨大努力，但是至今没有迹象表明这能成行。”

   辛格“信任危机”

   看似毫无威胁力的拉贾点爆了印度政坛的一颗定时炸弹，辛格也未能幸免。据印度媒体报道，早在2007年拉贾上任之初，就有反对派指责他有贪腐嫌疑；2008年11月，时任司法部长的斯瓦米五次致信总理辛格，要求就2G手机牌照事宜起诉拉贾，均未收到切实答复，而根据印度法律，若想对内阁成员提出司法程序必须先取得总理的同意。斯瓦米近日对媒体表示，辛格是个正直的人，但却不是一个好的政治家，“他耗费了太多的时间在等待和不作为上。”

   直到2009年10月，印度反腐机构中央调查局才正式展开对拉贾的调查。今年11月16日，也就是印度联邦审计总署向国会提交报告的当天，印度最高法院就电信丑闻案举行听证会，矛头直指总理辛格；两天后，最高法院再度要求辛格就对案件如此长时间的拖延作出书面解释。

   对此，辛格以书面陈述和派出个人代表出庭的方式回应说，他是依据程序处理此事的，并无差错。最高法院将进一步核实辛格的证词，理清辛格与拉贾案之间的关系。

   辛格在印度政界一向口碑甚好，这次却授人以柄。自11月9日起，反对党和执政联盟为是否跨党调查电信案争执不下，议会不得不休会，搁置了涉及采矿、银行和义务教育的数项法案。

   不过，印度的议会僵局纵使短期内不能破冰，最多也只维持到12月本季议会结束为止。政府有权缩短本季议会时间，同时可将待审议的法案在六个月内交予国会重新审议。据外电报道，目前待审议的法案中并没有涉及重大变革，因此对于印度局势影响不大。

   而且，即使议会休会，由于执政联盟依旧在议会中占有多数席位，政府仍能稳定运行。总理辛格虽然面临反对党声讨，但是由于有来自国大党领袖索尼娅•甘地的有力支持，辞职的可能性不大。但是，丑闻对于国大党在明年地区选举和2014年全国大选中赢得更多席位，以削弱执政联盟中部分地方党派的消极作用都可能产生不利影响。

   即使不至请辞，要解决辛格面前的难题也绝非易事。印度最大的反对党人民党在议会中强烈指责辛格和国大党姑息养奸，“保党不保国”。新德里媒体研究中心主席拉奥(N. Bhaskara Rao)评论称，丑闻凸显了一向以诚实廉洁的良好口碑示人的总理何其无能。

   “执政联盟的执政基础是否会受到影响、辛格会否因此而辞职，现在还看不出苗头。”王崇理表示，辛格遭遇了“信任危机”，现在最需要的是做好“解释的工作”。

   “在一个日渐要求交易透明化的时代，愈来愈多的腐败丑闻被揭露，印度公众必然会要求采取行动来惩罚罪犯”，英国伦敦大学亚非学院政治学系副教授赛斯(Lawrence Saez)对本刊记者说，“我预计这次的丑闻可能会像之前的许多其他案件一样不会受到惩罚。”

   “尽管辛格没有直接参与任何丑闻，但是他的个人形象无疑将严重受损，新的政治领导人拉胡尔•甘地(Rahul Gandhi)将会被描绘成‘印度的希望’”，赛斯对本刊记者说。

   处在风暴中心的辛格似乎对外界的声浪并不以为然。他11月23日专门来到议会大楼拉贾所属党派DMK的办公室与拉贾握手交谈。在离开之前，辛格还拍了拍拉贾的肩膀。