人民邮电报：民间资本有可能进入电信领域吗

10/19/2010，◎ 国家发改委体改所 研究员 史炜

   编者按：前不久，国务院、国家发改委明确提出，鼓励支持和引导非公经济发展，进一步消除制约民间投资的制度性障碍，支持民间资本投向基础产业和基础设施。为落实国家相关文件精神，本报今日特邀国家发改委体改所专家史炜撰文，探讨民间资本进入电信业的路径、方式、渠道和对策。

   我国民间资本想进入电信业吗？

   (一)现阶段我国民间资本的主要行为特质

   在民间资本相对活跃的地区，比如温州，民间资本的融资渠道虽然较多、集资数量也能够达到千亿元以上的规模，但由于民间资本在融资中普遍采取的是法律不允许的地下钱庄、行会的方式，运作不规范，风险很大。

   在浙江、福建和陕西，资本的渠道也较为混杂，其中以洗钱、圈钱目的融资与再融资活动，屡禁不止。同时，民间资本的融资、集资协议也严重缺乏法律依据。

   近几年的现实情况表明，我国的民间资本市场发育还不够成熟，特别是在投资收益高的行业均被国有垄断性企业把持后，民间资本只能选择投机性行业作为主要投资渠道，对中长线、生产性投资关注少。拥有 6000亿元民间资金的温州市，据当地人民银行的一项调查报告显示，60%的被调查企业认为，自己10%~30%的资金用于购买非厂房的不动产，原因是现在“实业不太好做”。

   电信行业内的民间资本，近几年的大规模投资也转向石油、铁路、桥梁、煤炭、房地产领域。我国著名的电信软件企业亿阳信通，在网络安全领域曾拥有中国移动90%的市场份额，分别拥有中国电信、中国网通、中国联通各30%~60%的市场份额，但由于进一步发展电信基础服务和增值业务受到多方面的限制，公司只得将巨额资本投入到吉林省的石油开采和南京长江三桥的建设中。此外，华为也将数十亿元资产变相投入到房产项目上，联想在房地产的投入更是力压中关村群雄。

   2009年5月，国务院公布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》后，钢铁、水泥、铁路、房地产等多个行业投资“最低资本金比例”均有所下调，客观上降低了民间资本的投资门槛和投资成本，使相当数量的民间资本进入上述行业。在我们的调研中，不论是大型民营公司，还是中小民营企业，以及部分国内外投行，均对民间资本进入基础电信领域持观望态度。

   (二)民间资本对进入基础电信业的态度

   从我们对多家民间资本机构和公司的调查结果看，民间资本对进入基础电信的态度主要表现在以下几方面：

   1.民间超大资本财团不想进入

   通过对浙江、广东、山东、山西民间资本财团的调查，我们发现具有较大资本规模的民间资本，普遍认为传统电信业已无太高投资价值，电信新业务技术门槛高、风险大，所以，宁愿选择煤炭、石油、运输、金融等领域作为投资目标，也不愿在电信业中做传统业务的接盘者，更不愿意给国有电信运营企业当“打工者”。

   2.无实力的想进却进不来

   在北京、上海和珠江三角洲，有相当一批从事IT、ISP和网络内容提供的企业积极要求进入基础电信业领域，但由于目前的开放政策仅限于基础建设投资与出租，以及一般性参股，导致这些中小型技术类公司基本失去了进入条件和能力。

   3.有新技术无资本的进来也无影响力

   目前有一批技术条件好，拥有多项通信业务专利技术的高科技公司希望进入电信增值服务领域，并组建相对独立的运营公司。但是，这类创业型公司因绝大部分资本都投入到研发领域，即便以技术参股的形式进入电信业，也会因缺少话语权和相对独立的技术使用权而陷入被动，所以，对新政策仍持观望的态度。

   4.有一定资本但无技术的担心进入后成为任人宰割的羔羊

   浙江、陕西的民间资本和行会均考虑过进入电信业的可能，一些从事服装、五金工业的企业家在公司转型中也已尝试进入电信业的方式。我们在调查中与几家正在筹备云计算应用和物联网开发的私企老板座谈后发现，他们在经过几轮尝试后，普遍把进入电信业作为资本运作的一种手段，并非真的想从事电信服务。他们中的大多数人联合港台资本，做概念、炒内容，进入的目的就是为了退出。详细追问原因，他们一致的答案是：“进入后成为任人宰割的羔羊，反不如打个漂亮的包，卖出去，挣钱更容易。”

   民间资本进入电信业的基本前提是什么？

   (一)社会主义市场经济建立初期的竞争体制对民间资本进入竞争性行业的约束

   1.竞争性市场建立的基础不仅仅是政府政策导向，更需要法律体系的率先建立

   近十年，政府讲公平竞争和有效监管，争论、设计、试点，几经起伏，但成效一直不大，总是在涉及国有公司利益和部门利益问题时止步不前，并屡屡对攻坚性的矛盾采取妥协方式。这一局面的出现，最根本的原因在于决策层设计竞争体制时没有基本的法律依据和言之必行的法律监管措施。

   社会主义市场经济初级阶段所面对的公平与效率问题，在电信业市场竞争体制建设中，集中表现在垄断利益集团对既得利益的保护与非垄断部门寻求市场公平的矛盾上。当前，涉及民间资本进入电信市场，不可避免地要面对公平与效率问题的挑战，回避这个问题而单纯谈鼓励、扶持政策，根本触及不到垄断集团的核心利益，而利益分配机制和利益关系网的固守不变，必然导致民间资本进入电信业只能是形式化的摆设。

   2.电信业作为国家战略性产业，在市场经济体制建立初期与制造业等一般性产业的最大不同在于，垄断企业内部竞争体系建立的紧迫性明显大于与外部企业竞争的紧迫性，这已被所有发达国家的发展经验所证实

   欧美发达国家电信业真正开放市场大部分启动于上世纪80~90年代，之所以如此，一个重要前提在于传统电信业主要基于语音业务。在基础电信服务普遍化的背景下，传统业务盈利能力的下降必然决定要依靠开放市场来刺激新业务的形成和发展。欧美发达国家开放电信市场正是基于这一点而实施的，只有开放传统业务，才有可能推动新业务的形成。直至1990年美国提出“信息高速公路”战略时，电信业市场的开放才不再是传统的竞争问题和基础电信问题，而是技术、市场、跨行业的融合问题。

   我国的情况与欧美发达国家存在很大差异。首先，中国传统电信业务虽然已进入发展的成熟阶段，单位用户的语音类话费收益额已出现下降趋势，但由于存在严重的客户集中，比如80%以上的移动客户被中国移动所垄断，90%以上的固话客户和95%以上的固网宽带客户被中国电信和中国联通所控制，这就在市场规模上基本抵消了新进入者从事传统业务的发展机会，并且要面对高昂的进入成本。对此，民间资本和民间投资机构所作出的投资与财务分析已表明，“民间资本进入基础电信市场”等于是用大量充满活力的资本去任由国有电信运营商宰割并最终被套牢，是在让民间资本担当电信传统业务的接盘手，为垄断性国有电信运营商将大资本转向发展电信新业务做垫脚石。其次，中国虽然近几年先后提出“ICT”战略、“通信大产业战略”、“两化融合”战略和“三网融合”等战略，但“融合”问题一直难以获得实质上的突破，特别是“两化融合”、“跨行业融合”步履维艰，这就导致基础电信业向新业务、新服务、新市场模式、新竞争手段拓展的空间长期处在狭小不畅的状态，由此，民间资本即便有能力进入，也很难明确地选择自身的市场位置。

   从另一个层面看，在市场经济建立的初期阶段，垄断性的国企和非垄断性的民间资本，在战略性产业的进入中很难获得平等的机会。这一点，在中国尤其显著。因此，我国在开放市场的进程中，法律体系的建设难度要大于欧美发达国家上世纪80~90年代的情况，但优先建立法律体系也远比欧美发达国家更为重要。

   (二)进一步完善社会主义市场体制，对电信业向民间资本开放提出了战略性的挑战

   由于欧美发达国家已经跨越了传统电信时代，通信技术、IT技术、传感技术及其他各类信息技术已渗透到社会经济的各个领域，使新电信产业进入前所未有的一次跨越式发展时代。这种以“融合加竞争”的新型产业模式使中国与发达国家的差距进一步拉大。

   发达国家“融合加竞争”的产业模式主要来自于两大体系，第一是最大可能地调动社会最具优势的资本，特别是庞大的民间资本；第二是对重大的技术领域及全球化战略采取的是“集中国家资源和财力的强势突破战略”。比如在信息战争、航天航空、信息控制与渗透技术等领域，发达国家的资本与技术集中度远强于我国，美国的“阿波罗计划”、“星球大战计划”，欧洲的“空客计划”均是最典型的例子。而我国这些年关于“集中力量办大事”正在被一些所谓的市场派专家和官员所批判。

   发达国家“融合加竞争”的通信信息体系显示了其市场经济的成熟度和法律法规的执行能力。在这方面我们的缺陷更是显而易见的。

   由此，对民间资本开放基础电信业不仅仅是一个竞争市场建立的问题，更是中国市场化建设和完善市场法制不可回避的一个战略性问题，是中国如何缩小与发达国家技术及产业差距的一个极为迫切性的问题。实现中国民间资本进入电信业，不仅要设计政策机制和竞争机制，还需要系统地研究判断下一步电信业发展和演进的整体趋势，充分考虑产业形态变化过程中的国家战略、国际竞争和技术博弈等重大问题。

   民间资本进入电信业有哪些障碍？

   (一)准入条例模糊，准入机制混乱，严重阻碍了国有和民间资本相互协调发展体系的建设

   不论是民间资本，还是非电信类国有资本，进入我国垄断性的基础电信业最大的障碍并非是“垄断”本身，而是“准入制度”的形成机制及开放市场的动力。在市场准入制度的形成机制长期受到利益部门的干扰下，机制残缺在所难免，任何非电信类资本进入基础电信业，都会被国有电信运营商以“各种合理的原由”所抵制。

   制度建设在客观上针对的是运营主体，而非所有制形态，这是社会主义市场经济体制建设中的一个重大问题。其中，按照制度经济学的核心理论，制度事实上是正常秩序与非正常秩序的组合体，单纯强调制度建设中的正常秩序往往是纸上谈兵，而盲目地对非正常性秩序环境进行迁就，更会使社会经济陷入混乱。因此，只有对不同的利益主体选择同一的制度目标和规制，才可能形成公平的市场运行机制，并实施有效监管，最终，逐步将非正常秩序引入到有效的规制体系之内。

   由此可见，已出台的鼓励政策，仅仅明确了可以进入的领域，但在制度保障上，进入手段的机制上，以及进入方式的法律法规上均没有明确说明，导致国有电信运营商可以通过准入条例的模糊，给民间资本的进入设置重重障碍。

   (二)缺乏有效竞争市场建立的基础，使民间资本的进入难寻落脚点

   市场与经营性资产、资源的归属权是否清晰是建立有效竞争的根本前提。我国在国有企业改革初期，明确了所有权与经营权的分离，以此提高国有企业改革与运营的积极性。但是，对于电信、石油、金融、民航、铁路等具有天然垄断性的产业，在经营权与所有权分离制度设计的过程中，始终存在将国家所有权与企业所有权混淆为一体的问题。典型的特征就是国家除了可以征收垄断企业的税收外，基本拿不到企业的红利。由此，逐步导致大部分垄断性国有企业逐步把原属于国家和政府的行政性权力(包括一些特权)融入到企业的运营当中，成为行业的二级政府，并最终以经营权和 “二级政府”的特权强占市场，与政府讨价还价，胁迫政府“保护”垄断企业的垄断利益。

   垄断加行政化的运营体制，国有资产股一家独大，对外开放政策多、渠道窄；民营资本进入基础电信业难以在股权、资产处置权、业务决策权上获得实质性突破；均是长期阻碍中国电信业有效竞争的主要因素。

   保障竞争机制形成的法律法规严重滞后和不足，竞争主体模糊，严重的部门利益和条块切割，是长期以来破坏电信业竞争市场形成的深层次体制因素。

   问题的核心是，所有这些障碍和问题早已被业界和决策层所认识，对问题的严重性也产生广泛的共识，但是，为什么问题仍不能得到有效解决呢？答案只有一个，国有股股权的独断性、行政性、非约束性和超越法律性。

   因此，下一步要建立中国电信业有效的竞争性市场，首先需要解决的就是国有电信股股权的多元化和建立国有股权的约束机制。这是竞争市场培育过程中，监管体制和《电信法》制定的基本前提，也是国务院鼓励民营经济进入垄断行业的必要前提。

   (三)在资产、资源交易权不清的情况下，民间资本进入电信业步履艰难

   不论是国有资本还是民间资本，要进入电信的运营环节，至少需要以下条件：

   1.资本组织能力。目前，三家国有垄断性运营商的资产总额合计达到1.26万亿元，折合美元约1900亿美元。与如此庞大规模的国有资产合资、合作，并要拥有运营权和话语权，将需要那些民间资本具有超强的资本规模和资本调控能力。对于民间资本，是否具备拥有、组织、筹集、协调、控制百亿元以上大规模资本，且非快进快出的投资模式，是对大多数民间资本的挑战。

   2.民间资本进入的门槛。尽管在《若干意见》中没有强调民间资本进入电信业的资格标准，但是，电信产业自身的运行方式客观地给新进入者设置了很高的门槛。

   如果以参股的方式进入，几乎国内民间资本很难通过获得充分的股权，取得参与运营决策和管理的权力。因此，以参股方式的进入，门槛之高，使民间资本基本望而却步。如果投资大规模的网络建设，因为现阶段民间投资者只能获得资本性投资收益而不能得到运营性收益，客观导致民间资本进入的最大利益被运营商占有，因此，参与建设的门槛虽然不高，但试图获利的门槛高不可攀，民间资本只能退舍三分。对于一般性的网络设施建设，如果合作的方式仅停留在“建设——出租”(租给运营商)上，民间资本同样会选择退却。因为希望进入电信业的民间资本不愿担任建设投资者，而是要求参与运营服务，成为运营服务者。另外，参与基础业务的门槛远远高于民间资本直接发展虚拟运营，因此，也少有民间资本会直接进入基础电信运营中的话音业务。

   民间资本以往从事ISP、ICP业务，因资本占用少，风险小，技术门槛低，所以一度发展很快。但是，在3G业务时代，特别是移动互联网快速发展的新业务时期，民间资本的技术支撑体系严重不足，对未来电信技术的把握也较落后。由于国家缺乏对民间资本技术创新的有效鼓励机制和资本扶持机制，现阶段我国民间资本在通信领域很难出现诸如思科、英特尔、高通这样的公司，特别是我国通信软件产业相对落后，进一步加大了民间技术类资本进入基础电信业的难度。

   更深入分析将发现，在资产、资源交易权不清的情况下，民间资本进入基础电信业更是步履艰难。比如，以单纯的民间资本参股，面对的是资产界线不清的国有资本，在进入基础业务的过程中，国有电信企业因完成上市，资产的交易与变迁基本不受小股东的约束，而业务变更权则全部由国有电信公司操控。这在客观上是民间资本在进入的第一步起，就被置于被动听命的状态。民间资本的收益率、产业发展规划、业务调整、资本配置均受制于国有公司。

   (四)民间资本进入非基础电信业务领域，同样受到法律法规不配套、衔接差的干扰

   在互联网的某些从业领域，按照国家相关规定只能由国有资本运营，民间资本无法进入。例如根据《互联网视听节目服务管理规定》，申请从事互联网视听节目服务的，必须为国有独资或者国有控股单位。

   互联网业务的运营大多需要前置审批，民间资本对于通过审批取得许可证书信心不足。

   我们对国内几大互联网公司进行调研后发现，从事互联网相关业务对于注册资本等方面要求很高，前期会大量占用资金，对民间资本的周转能力要求很高。而且互联网赢利模式不清晰，赢利的公司非常少，对资本市场的依赖很强。而上市条件，特别是A股对赢利要求过高。民间资本运作的抗风险能力还较低。

   综上所述，民间资本进入垄断行业不仅仅需要政策支持，更需要相关的配套条件作为政策实施的基本依托。在内外部条件均存在技术、资本、市场、规模等障碍性问题中，民间资本进入垄断行业的可操作性必然受到影响。

   (五)部门保护、部门利益是民间资本进入垄断行业最难以攻克的壁垒

   即便国家宏观政策到位，国有电信运营企业支持民间资本进入，但民间资本在落地中还会遇到更难以攻克的壁垒。这些壁垒重点集中在那些需要信息化建设的国有非电信类垄断公司和部门，包括铁路、航空、医疗卫生、交通、城市应急安全、金融机构等。比如，铁道部下属的中铁信息工程集团(中铁信)、中国包装总公司，民航下属的中国民航信息网络股份有限公司(中航信)等，不但拥有庞大的国有资本和系统内的网络设施，而且具有和上级主管部门一样的行业垄断权。其自身信息网络建设一直缺乏社会化的服务功能，比如，通过现代信息技术对广大人民群众提供及时的航空、铁路信息服务和商务服务，利用新型信息终端实现音频、视频和其他多媒体的服务等，一直落后于社会其他行业和部门。对待希望参与业务开发和合作的民间资本，长期处于排斥、排挤状态。

可见，如果不能在制度建设上消除这些垄断性国有部门的行业保护，民间资本进入垄断性行业之路只能越走越窄。

   民间资本进入基础电信业有哪些方式和路径？

   (一)加大国有电信运营体制改革力度，为民间资本进入创造条件

   现阶段必须从竞争市场的建立入手，通过竞争优化市场环境，改善市场秩序，推进法制建设，培育有效的监管体制。

   首先，就是对国有电信运营商的资本结构进行优化，逐步建立多元化的资本结构，制定国有股权的竞争机制和约束机制。第二，通过调整国有电信企业管理的业绩考核手段，激励国有电信运营企业主动创新，积极探讨对外合作与开放，拓展新的发展路径，形成多渠道、多主体、多手段、多层次的技术研发体系。

   国家产业政策的调整要着眼于长远发展，民间资本进入中国基础电信业，要重点参考国际规则，率先考虑应对欧美国家在电信市场领域所采取的贸易保护和技术壁垒。既要体现开放，又要做到保护民族产业。

   推进国有电信运营企业深化改革的主动力是民营经济的进入，鼓励民间资本进入垄断行业要与培育民营经济的发展双管齐下，特别是技术先导型产业，民营经济的研发规划和创新手段应享有与国有企业同等的待遇，国家的新36条要在资本、管制、技术规划、产业引导、国际合作、投融资政策等方面尽可能保证国有与民营的同等待遇。特别是针对电信业的政策，要充分考虑电信产业发展、转型、升级、竞争、产业运行周期、技术延伸性等诸多特殊性，不能在政策制定和实施中搞一刀切。

   鼓励电信业市场竞争，要与当前的“两化融合”、“三网融合”试点捆绑在一起实施，竞争性市场的建立要充分体现跨行业、跨产业联动，以此，实现资本市场的多样性和新业务发展的实效性。

   要实现电信业资本市场的多元化，要尽快解决资源共享问题，特别是垄断性(特大部门)行业可共享信息的社会化服务进程必须加快；要加强资源共享领域的立法工作，彻底消除特大型企业成为行业性第二政府的弊端。

   总之，国有电信运营商资产多元化不是单纯的多家投资、多家参股的形式问题，而是要真正实现竞争市场中，不同利益主体间经济要素的融合和互促互补。

   (二)开放基本服务网络，创造国有资本和民间资本相对公平的竞争环境

   工信部应尽快制定《民间资本进入基础电信业的业务目录及指导意见》，保证民间资本进入过程中目标明确，业务清晰。工信部、国家发改委、国资委、工商总局应尽快联合制定《对国有公司垄断行为的处罚条例》，保证民间资本的合法权益。

   应逐步开放基础网络的管制，进一步放宽民间资本进入基础网络业务的门槛。加大民间资本进入增值业务的政策支持手段。

   尽快恢复基础网络转售业务，试点虚拟运营市场，准许国内率先成立5~8家虚拟电信运营商，给民间资本释放更大更有效的发展空间、创新空间、盈利空间和自主运营空间。

   率先研究和制定民间资本进入后，多元化运营主体之间网间结算和费用体系的标准制定。

   在政策上加大民间资本参与“三网融合”试点的比重，利用民间资本的灵活性，推进电信资本与企业资本的融合发展，创造“双赢”的发展架构。利用民间资本的多样性，以市场推进为手段，解决广电、电信、IT三家业务的不融合及各自为政状况，打破全业务下增值业务发展困难的局面。

   (三)加快民间资本进入基础电信业的法律法规制定

   法制体制的建设首先要解决国有资产权力和权益界限不清的问题，以及通过有效的法律，对垄断性、高强度性、行政性及特权性的国有公司制定约束条款。

   (四)民营经济进入基础电信业要着眼于应对未来国际竞争市场的挑战

   需要应对技术性挑战。上海世博会显示的欧美及日本的现代信息技术和工程，已预示信息技术在发达国家已成为决定一切(军事、政治、经济、社会稳定)的第一生产力，而其技术领先性及深层次的应用，已超过中国至少50年甚至更长的时间。中国目前是信息产品的制造工厂，而欧美、日本是信息科学的孵化工厂，这种差别和对全球的控制力，将使中国在未来 10~2O年内与欧美的差距进一步扩大。TD-SCDMA是一个典型的例子，谷歌、IPHONE和微软是更现实的例子。因此，中国的通信技术战略急需要调整，要在自主创新、引进吸收和集成三者间尽快确定最有效的突破点。而这一战略的选择，民营经济的地位不可忽视。

   主动应对研发领域挑战。民营经济不仅要进入基础电信运营，还要进入重要的应用研究领域，华为是成功的案例。下一步，诸如工信部电信研究院(软院)和电信运营商的研究院均面临研究机构改制和科贸一体化的问题，如果不在研发、运营等综合配套建设上为民营经济进入基础电信业做好准备，民营经济进入基础电信业仍将停留在口头上。

   利用民间资本的灵活机制，实施与国外市场建立更为畅通的合作渠道。同时，通过民间资本的介入，探讨我国国有电信公司股权改革和资本多元化的新手段、新方式，为外资的进入做前瞻性的准备。

   (五)解决好民营经济进入基础电信业的层次、顺序问题

   什么样的企业可以优先进入，什么样的企业暂缓进入，什么样的企业不得进入，这不是一个简单的量化门槛，而是一个全面的价值评估问题。建议工信部就《民营企业进入进入基础电信业的标准》进行专门研究，包括其中所涉及的产业规划、产业标准、产业政策、法律依据、国际规则、国家中长期战略、产业可持续发展等价值评估问题。

   (六)引导多种形式的民间资本进入电信业

    需要深入研究的问题是，中国的民间资本大部分属于商业投资性资本，而风投和PE的投融资能力很难在垄断性的国有电信运营商中发挥作用，特别是难以实现专项投入、业务投入后的分拆式再融资和上市，这就使国家新36条只能停留在政策层面，而与民间投资的自身利益关联度有限。