通信信息报：我国电信业竞争规则缺失

8/25/2010，作者 史炜，垄断加行政化的运营体制，国有资产股一家独大，对外开放政策多、渠道窄，民营资本进入基础电信业难以在股权、资产处置权、业务决策权上获得实质性突破，均是长期阻碍中国电信业有效竞争的主要因素。

   保障竞争机制形成的法律法规严重滞后和不足，竞争主体模糊，严重的部门利益和条块切割是长期以来破坏电信业竞争市场形成的深层次体制因素。

   问题的核心是，所有这些障碍和问题早已被业界和决策层所认识，对问题的严重性也产生广泛的共识，但是，为什么问题仍不能得到有效解决呢？答案只有一个，国有股股权的独断性、行政性、非约束性和超越法律性。

   因此，下一步要建立中国电信业有效的竞争性市场，首先需要解决的就是国有电信股股权的多元化和建立国有股权的约束机制，这是竞争市场培育过程中，监管体制和《电信法》制定的基本前提，也是国务院鼓励民营经济进入垄断行业的必要前提。

   (一)竞争规则的缺失

   市场竞争不是一套简单的政策和条例，而是要在产业运行中确定具体的落脚点，这是当代市场竞争的基本规则。

   中国加入WTO后，外资之所以迟迟不能进入中国基础电信业，关键点就在于开放与竞争政策与市场的实际运营方式严重脱节。比如，虚拟运营、号码携带、转售业务、国有股权出让、国有电信运营商与非国有企业合资合作等，开放的政策早就制定，但始终落不到运营环节，因此，诸如韩国SKT、澳大利亚电信等跨国企业在中国努力多年后，最终选择退出竞争。

   目前唯一进入基础电信运营的非国有电信企业是民盈电信，此公司虽然是全资民营，但前身有深厚的全国工商联和安全部背景，自2002年以来一直在珠三角从事基础电信和IPTV业务，业务辐射到广东和港澳，并在转售业务叫停前，从原小网通公司购买了基础光纤，同时享有国家出口。民盈电信的身份在几届领导(信产部)时期都未肯定或否定，它的存在，暴露的仍是规则的缺失。

   建立有效竞争市场的规则体系，最重要的是要落实在操作环节，不能把一堆政策和原则甩给企业，否则，就会导致今天中国移动拿TD-SCDMA要挟政府，联通拿历史遗留问题掩盖内部机制不足，中国电信拿市场结构失衡抵制公司创新，广电和电信各自拿网络安全排斥有效的业务融合。更为严重的是，国有垄断电信运营企业国家网络信息主通导作为边缘化民营资本的手段，使大多数竞争要素被扼杀在政策与规则的不对称之中。

   (二) 电信业发展战略导向缺失

   在发展战略层面，电信业的竞争体制主要有两种：

   其一，做强做大，参与国际竞争，获得充分甚至主导性的国际话语权和技术引领全。就这一点看，中国电信运营业做大的能力与具备，但做强且具有国际主导性的能力这些年变化不大，在关键性的技术领域甚至呈现下滑的态势。因此，以国际竞争为前提的体制设计还是要坚持“发挥社会主义优越性，集中力量办大事”。然而，对集中力量办大事，业内专家和诸多部门认为是市场倒退。

   其二，创造国内多元化的竞争市场，以内部充分竞争创造新的发展动力和公司治理结构。但是，由于网络资源完全被运营商所垄断，民营企业的全部技术创新和产品研发只能依赖于国有电信运营商的规划和取向，使民营经济在技术与市场领域的竞争被彻底封杀。华为是最典型的案例，华为一度提出的“去中国化”和拒绝使用国家开发银行百亿贷款额度，均是因为企业独立的研发和创新体制受到限制，企业超前与国有电信运营商的技术战略不被认可。

   发达国家的成功经验是国际竞争与国内竞争并举，这是最有效的竞争战略。中国之所以在国际国内两个竞争市场尚均存在缺陷，关键是战略定位过于单一，强调3G发展时，行政手段替代企业战略，甚至把模糊的战略和技术路径定为国家战略，限制民营经济在3G研发中的骨干作用，盲目地把自主创新与技术融合对立起来，导致今天中国3G市场不但竞争失衡，而且新业务发展滞后，终端产品再次被海外大国所操纵。更严重的后果是，由于战略定位的缺失，正在拉大中国与美国在现代信息技术上的差距，消弱中国民营电信企业在国际市场的投融资能力。

   (三)国有电信运营企业业绩考核体制的缺失

   竞争与创新不可分割，而国资委对国有电信运营商的业绩考核主要体现在利润指标上，这就必然使国有电信运营商放弃创新而求稳，放弃与非国有经济体的合作而保全稳定。因此，现有的国有企业业绩考核体制不做出实质性的调整，竞争只能是纸上谈兵。

   (四) 民营经济与技术资本组合方式的缺失

   大多数民营电信企业在拥有一项或多项技术专利或成果后，面临的最大问题是进一步研发和市场拓展的资金严重不足，上市融资受多重因素的困扰。

   诸如华为、联想、中兴这样的超大型电信公司，进入基础电信业同样面临资产性资本与技术性资本的非对称问题，很难与国有电信运营商在股权置换和交易中获得平等的权益。

   由于国有电信运营商对运营市场的绝对控制，使大量拥有技术和产品条件进入基础电信运营的民营企业，其资产价格被严重低估，而在市场形成后，庞大的收益和市场操控权又被国有电信运营商所把持，民营企业希望通过技术资本和产品创新获得资本市场的亲赖如履薄冰。

   因此，即便国家鼓励民营经济进入基础电信业，民营企业也会受制于资本控制权而望而却步。

   (五) 对未来市场演进认识程度的缺失

   在美国“信息高速公路”全球性扩张的大背景下，电信业的转型速度和范围已高于历史上任何一个主导型产业，电信业的渗透性和产业关联性也强之于历史上任何一个技术引导型产业。在中国还在讨论增值业务的市场化和创新性的时候，美国已经将通信技术整体演进为控制技术，控制的领域涉及全球绝大部分主要产业和领域。

   由此，为来电信市场的演进与我国“十一五规划”和正在制定的“十二五电信产业发展规划”或许存在很大的差异。对中国而言，在未来的发展中，我们是要成为全球最大的电信服务和产品消费国，还是成为全球最重要的电信技术引领国，还是保持紧跟国际电信业技术进步的步伐勇往直追，将直接涉及到我国对未来市场演进所选择的路径，也直接决定我国电信业市场竞争的方式和政策制定。

   对于上述问题，专家学者和政府决策部门的认识严重不统一，而且各派均没有充分的依据论证自己的观点。因此，市场演进趋势的模糊事实上使竞争市场的建立如云里雾里的登高远眺。

   (六) 有效监管和法律体系的缺失

   监管不到位和《电信法》难以获批，表面看是利益问题，事实上还是体制问题，是国有股权权力绝对化的问题。要在深层次上实施进一步的改革和开放，就必须将监管体制、《电信法》的修订与国有电信运营商的股权体制改革同步进行，要全面落实《公司法》中不同所有制企业的权力均等条例，在资产关系和考评体制上落实政企分离。只有在资本层面和政府行政管制层面找寻解决问题的出路，独立、有效的监管机制才可能建立，监管与竞争的关系才可能顺畅。

   四、建立国有电信运营商多元化资本结构是促进竞争最有效的途径

   依据上述分析，本报告认为，现阶段电信业深化改革的路径必须从竞争市场的建立入手，通过竞争优化市场环境，改善市场秩序，推进法制建设，培育有效的监管体制。

   建立电信业竞争市场的突破点首先就是对国有电信运营商的资本结构进行优化，逐步建立多元化的资本结构，制定国有股权的竞争机制和约束机制。通过调整国有电信企业管理的业绩考核手段，激励国有电信运营企业主动创新，积极探讨对外合作与开放，拓展新的发展路径，形成多渠道、多主体、多手段、多层次的技术研发体系。

   推进国有电信运营企业深化改革的主动力是民营经济的进入，鼓励民营经济进入垄断行业要与培育民营经济的发展双管齐下，特别是技术先导型产业，民营经济的研发规划和创新手段应享有与国有企业同等的待遇，国家的新36条要在资本、管制、技术规划、产业引导、国际合作、投融资政策等方面尽可能保证国有与民营的同等待遇。特别是针对电信业的政策，要充分考虑电信产业发展、转型、升级、竞争、产业运行周期、技术延伸性等诸多特殊性，不能在政策制定和实施中搞一刀切。

   鼓励电信业市场竞争，要与当前的“两化融合”、“三网融合”试点捆绑在一起实施，竞争性市场的建立要充分体现跨行业、跨产业联动，以此，实现资本市场的多样性和新业务发展的实效性。

   要实现电信业资本市场的多元化，要尽快解决资源共享问题，特别是垄断性(特大部门)的可共享信息的社会化服务进程必须加快，要加强资源共享领域的立法工作，彻底消除特大型企业成为行业性第二政府的弊端。

   总之，国有电信运营商资产多元化不是单纯的多家投资，多家参股的形式问题，而是要真正实现竞争市场中，不同利益主体间经济要素的融合和互促互补。