人民邮电：欧盟超级电信管制机构

8/31/2007，在削减移动通信的国际漫游费一战取得胜利后，欧盟正在策划一个更大的行动———成立由欧盟委员会主导的单一泛欧通信业管制机构。而一旦这个“超级管制机构”成立，所做的第一件事将是制订法律，迫使各国带垄断性质的电信运营商进行重组，进一步开放基础网络，引入更多的竞争。此举必将使欧洲电信业发生翻天覆地的变化。为此，欧洲电信业界以及相关部门再次展开激辩。

　　欧盟“铁娘子” 频频施压电信业

　　提出创建“超级管制机构”设想的是欧盟负责信息社会及媒体事务的专员薇薇安·雷丁。谈起这位欧盟官员我们并不陌生，正是由于她的推动，欧盟在电信市场管制方面施加了越来越大的压力。今年6月正式通过并实施的设定手机跨国漫游费上限的提案就是最好的例子。强硬的管制风格使雷丁在欧盟内部获得了“铁娘子”的别称。

　　从去年开始，雷丁就表示过想加强欧盟的作用，使之成为一个强大的电信管制机构。她指出：“在许多欧盟国家，国内的电信管制机构都受到了不同程度的限制，或是不独立，或是缺乏一定的资源，不能最大限度地发挥作用。在这一点上，欧盟能发挥作用。”

　　今年6月，雷丁在对德国一家行业团体的讲话中提出了要从物理上拆分垄断企业网络的想法。雷丁提出这一想法是因为受到了德国电信一事的触动，该公司正在修建其投资数十亿欧元的高速VDSL宽带网络，这一网络是由德国政府部分出资修建的。根据欧盟的法律，德国的管制机构要求德国电信向竞争对手开放这一新兴网络设施，但是德国政府却冒着违背欧盟法规的风险，指出德国电信可以不开放该网络，并试图立法将VDSL网络排除在开放义务之外，由此引发了欧盟和德国政府的管制之争，直到雷丁将德国政府告上欧洲法院。最后的结果是德国电信赌气宣布暂停新网络建设。

　　也是在6月的这次讲话中，雷丁表达了想把欧洲各国对电信行业的管制权力集中到布鲁塞尔的意图。据布鲁塞尔的一位消息灵通人士称，“铁娘子”雷丁已经将这个“超级管制机构”命名为“欧洲电信市场管理局”，其成员将由来自27个成员国的电信管制机构的人士组成。雷丁希望能赋予该机构超越各国管制机构的权力，迫使各国进一步打开电信市场的大门，并对任何违犯欧盟法律的行为作出否决。

　　“功能拆分” 引发业界激辩

　　欧盟上收各成员国对电信业的监管权，成立“超级管制机构”，这使得欧洲各大电信运营商不禁担心，他们的业务可能会被强行分拆。因为雷丁早就说过，她希望能将法国、波兰、斯洛伐克、罗马尼亚、希腊、保加利亚和爱尔兰的大型电信公司予以分拆。这些市场上宽带互联网服务的竞争程度远不能令她满意。

　　在绝大多数欧盟国家，大型电信运营商——大部分是前国有垄断企业，仍然控制着“最后一公里”的接入线路。虽然欧盟现有法律要求他们向竞争对手开放接入权，但实际上阻碍竞争的情况仍然存在。在雷丁的设想中，“欧洲电信市场管理局”最重要的权力指向，就是迫使各国的前垄断性运营商从物理上剥离他们的传输网络，将运营业务分拆为两部分：一部分投资并运营国家电信基础设施；另一部分在网络上提供服务，和其他公司一起竞争。这一构想就是所谓的“功能拆分”。“功能拆分”将使网络能够对所有竞争对手平等开放。

　　很显然，“功能拆分”一旦实施，将彻底改变欧洲电信业现有的竞争格局，使该市场发生翻天覆地的变化。对此，欧洲业界各利益团体站在各自的立场上，或是强烈支持，或是坚决反对，先自己打开了一场激烈的口水仗。

　　代表竞争性运营商利益的行业团体欧洲竞争性电信协会(EC-TA)指出：目前欧洲有90%的语音业务量和80%的宽带互联网流量经由前垄断性运营商的网络传输。法国电信和德国电信等欧洲最大的电信公司正利用自己对现有电信基础设施的控制权来压制业内后起之秀的竞争。ECTA对“功能拆分”的方式表示支持，认为这种做法将迫使大型运营商的经营更加透明，有利于消费者选择更多电信服务。

　　而代表欧洲34个国家的41家主导性运营商利益的行业团体欧洲电信网络运营商协会(ET-NOA)则表达了完全相反的意见：目前欧洲电信行业的竞争已经达到空前的程度，功能拆分可能导致毁灭性的后果。该组织同时还对该计划的动机和可操作性提出质疑，因为在世界上，这种做法还没有先例。ETNOA的发言人表示：“该办法根本没有经过深入分析。从功能上拆分运营商将导致高成本的企业重组，从而抬高接入费用，并打击电信市场在下一代接入网络上的投资活力。”

　　在欧盟各国，已经实施了“功能拆分”的目前只有英国电信一家。2005年，英国电信在国内管制机构Ofcom的压力下，将网络接入部门从消费者运营部分离出来，建立一个名为Openreach的新部门。这次拆分为非绑定环路创造了条件。虽然英国电信全资拥有Openreach，但该部门给竞争对手完全平等的接入机会。这种拆分方式是英国电信自愿选择的，很显然比美国当年拆分AT&T要温和得多。市场普遍认为英国电信的拆分是成功的：投资者对其更有信心，而Carphone和Sky等竞争性企业也投资了几百万英镑以便让自己的设备能安装到英国电信的电话交换中心里。不过，即便是英国电信这种较为温和的做法，也能让站在不同角度的观察者得出完全不同的结论。支持者宣称，“功能拆分”使英国竞争性运营商租用的电话线路数增加了两倍；但反对者称，这种做法增加了市场中的不确定性，从而导致英国电信市场中的投资下滑至历史低谷。

　　大多数国家的管制者也担心拆分之事，特别是如果要由欧盟来做这件事的话。他们认为这应该是各国自己的“内政”。

　　欧盟电信管制 改革势在必行

　　建立“超级管制机构”的意图体现出：欧盟一直在努力采用美国式的管制及立法框架以协调27个成员国各自的管制规定，并试图把权力集中到欧盟手中。

　　到目前为止，由于涉及到国家利益，加上还有其他更为紧急的工作，欧盟法律经常会被忽略，或是在各成员国实施不力。尤其是在电信领域，国家管制机构通常是被政府指定的，而政府又常常拥有大型电信公司的股份，这就导致在管制上经常出现矛盾。例如在德国，电信管制机构花了4年多的时间调查取证，证明德国电信这家仍有31%政府股份的运营商非法阻碍竞争者在合理的时间内接入其农村地区的网络。而在法国，同样的调查仅花了不到两年的时间。

　　最大的问题在于欧盟电信管制的结构。到现在为止，欧盟设立了统一的电信法，但是允许由各国管制机构来执行它，这就不可避免地存在着脱节，导致管制的低效率。此外，对一些跨国纠纷的处理也很慢。之前，欧盟在许多重大的问题上也尝试过统一行动，但一系列的尝试都遭到了国有大型电信公司甚至各成员国政府的抵制。而由于一切提案最终需要经过成员国政府的表决，所以运营商经常在欧盟总部和本国政府游说，力图减少某些提案对他们带来的不利影响。

　　雷丁表示：成立欧盟单一管制机构后，各国管制机构将继续存在，但其权力将受到限制，并将被要求与欧盟紧密合作。

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　　目前，雷丁已为成立“超级管制机构”设立了时间表，她预计将在今年10月~11月提交正式提案。如果欧盟委员赞成这项提案，那么将在2008年进一步提交给27个成员国的电信部长和欧洲议会以求获得批准通过。

　　然而，成立“超级管制机构”和设定移动通信漫游费上限不同，后者有着广大消费者的支持，从而迅速推动了提案获得政治上的通过。而成立“超级管制机构”将意味着干涉各国的国内市场事务，这就失去了对民众的天然吸引力，也必将遭到欧洲电信市场中现有领导者的激烈反对。该提案能否通过，将是欧洲电信业的大事，也是世界电信业的大事，最终结果如何，我们将继续关注。