计世网：中国电信改革没有回头路

    今年“两会”，温家宝总理在政府工作报告中明确提出，要加快推进电信等行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制。信息产业部在全国信息产业工作会议上提出，要以启动3G为契机，优化电信市场竞争结构。可以预见，中国电信业下一步改革重组的基本方向是：产权改革、市场开放、监管独立。
　　---信息产业部电信研究院黄浩
    最近，有两件事情在电信业界引起轩然大波。一是中国电信和中国网通签署耐人寻味的合作协议；二是国资委公布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，并向国务院上报《中央企业布局和结构调整的指导意见》，明确表示将继续推进和完善电信等行业的改革重组。这是在业界普遍预期3G牌照发放在即的关键时刻，电信业改革重组的最新动向。 
    中国电信业改革重组是一个备受关注、颇有意思、也非常值得研究的现象。从某种意义上讲，其中的种种状况、特点、问题，也是中国经济体制改革的一个缩影。 
中国电信业改革重组述评
    中国电信业改革重组始于1994年中国联通的进入，从而在基础电信市场形成中国联通与邮电部的竞争态势，但是由于邮电部政企不分，竞争效果一直不太理想。 
    1998年电信行业实行政企分开，组建信息产业部，负责电信行业的监管，而中国电信脱离政府成为和中国联通一样的电信运营公司。同时，原邮电部副部长杨贤足入主中国联通，互联互通等问题得以有效解决，双寡头的竞争效果开始逐步显现。 
    之后，中国电信业改革重组步伐明显加快，先后对中国电信进行两次拆分，建立中国移动、中国卫通，重组中国网通，引入中国铁通，至此形成六家竞争的市场格局。通过这种大刀阔斧改革重组，我国基础电信市场竞争得以快速形成。竞争促进了电信业务快速发展和普及、资费不断下降、业务种类日益繁多、服务质量极大改善。 
    与此同时，我们也要看到，中国电信业改革重组至今，电信市场竞争与监管存在不少问题。 
    首先，目前六家基础电信运营公司都是国有或者国家控股企业，形成同资竞争的局面，带来国有资本重复投资、重复建设、恶性竞争等诸多问题。中国移动和中国联通“双塔并立”现象比较严重，本可以多家企业合用的铁塔却只承载本企业的基站天线，存在大量重复建设。 
    与此同时，由于国有企业治理结构和激励约束机制的问题，市场份额争夺成为企业竞争的主要目标，竞争不择手段，不计成本的价格战、破坏互联互通、破坏通信设施等恶性竞争行为时有发生，破坏了竞争秩序，也造成了国有资产大量流失。 
    其次，基础电信市场开放程度低、竞争非常有限，电信市场的竞争活力不能得到充分发挥，制约了企业竞争力的提升、妨碍了消费者的福利改进。其他资本不能进入，也影响了社会资源在电信市场的优化配置。我国电信市场规模庞大，总用户数业已突破8亿，但只有六家基础电信运营公司，这与庞大的用户规模极不相称，并且具体到固定和移动市场，竞争主体数量更少，市场竞争活力难以得到充分释放。 
    与发达国家相比，其市场规模可能远不及我国，但基础电信运营公司数量明显超过我国，有的国家甚至数以千计。竞争活力不足直接导致企业竞争力不强。 
    最后，国有资本控制基础电信市场，严重制约电信监管职能的独立有效发挥，异化了电信市场监管和市场竞争。电信市场监管的目标归根结底是为了维护消费者的利益，但是由于我国基础电信市场主体都是国有或者国家控股企业，对于这些企业进行市场监管，不得不考虑其资产保值增值(尽管这是国资委的职能，而并非信息产业部的职能)。 
    同时，对于这些企业，由于国资委拥有“管人、管事、管资产”的职能，而信息产业部纯粹的经济性监管手段约束力不强，形成了市场监管事实上离不开国资委、市场监管依靠行政手段的趋势，严重异化了电信市场监管目标、方式、手段。 
    目前，对于恶性竞争行为的治理，对于互联互通、普遍服务、电信资费等的日常监管等都要较多地倚重于行政手段。 
    监管目标、方式、手段的异化也异化了市场竞争，危害市场竞争体系的形成和完善。国有资产保值增值的监管导向，弱化和异化了了正常的市场竞争，形成寡头垄断格局，从而损害消费者利益。 
    比如北京、上海等地移动资费居高不下，海南等地移动、联通形成合谋式市场均衡，目前中国电信和中国网通签署合作协议实际上就是合谋垄断。市场监管离不开国资委、行政干预替代市场竞争，既不利于市场体系的健全完善，也损害了各方(投资者、消费者、竞争企业)对电信市场的稳定预期，不利于市场竞争的正常进行。 
中国电信业改革重组的逻辑
    上个世纪八十年代以来，世界电信业掀起了改革重组的浪潮，改变了原来电信市场由国家垄断经营的管理和运营体制。改革重组的主体思路和基本路径是政企分开，建立独立的电信监管机构，对传统在位电信运营公司进行私有化，逐步引入竞争直至完全开放市场。而中国电信业改革重组的基本思路和基本路径是政企分开、打破垄断、引入竞争。 
    与国际比较，从改革思路和改革结果来看，我国有几个比较明显的特征：没有对在位电信运营公司进行私有化改革；没有完全开放市场；没有建立完全独立于企业的电信监管机构。通过这些年的改革重组，我国基础电信市场形成国有资本内部的有限竞争。 
    具体而言，运营公司产权结构单一、都是国有或国有控股；民营资本和外资没有实质性进入，基础电信市场竞争停留在国有资本内部竞争；运营公司数量较少，业务范围受限，其他行业通信资源难以进入，这种国有资本内部竞争也非常有限。 
    与此同时，对于基础电信市场的监管，信息产业部和地方通信管理局的监管目标、监管方式、监管手段很难完全独立于电信运营企业，富有独立权威的电信监管机构还没有完全建立起来。 
    中国电信业改革重组是有其逻辑基础的，形成目前这样的状况、以及未来某种状况都是一个必然的结果。 
    首先，对于电信行业的政治经济属性的判断决定了国有资本对于基础电信市场的控制。长期以来，电信行业一直被视为国家的神经系统和命脉行业，需要由国家进行经营和控制。这就决定了我国电信市场竞争与监管的基本形态，决定了我国电信业改革重组的基本面貌。 
    其次，为了克服国有资本垄断经营的不足，也为了适应世界电信业改革重组的浪潮，响应国内(消费者、相关利益团体)打破垄断、引入竞争的呼声。 
    再次，2003年国资委组建，履行包括六家基础电信运营公司在内的中央国有企业出资人职能，一直谋求基础电信市场在位企业的整合重组。国资委公布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，并向国务院上报《中央企业布局和结构调整的指导意见》。今年1月举行的央企负责人会议上，国资委主任李荣融也把央企整合作为2007年的重点推进工作之一，几家电信企业的整合重组已经如箭在弦。 
    最后，业内(包括一些业外人士)对于电信竞争模式的认识也是限制我国基础电信市场竞争的一个重要因素。相当长时间，甚至直到现在，业内认为电信市场竞争的目标模式是有效竞争，即所谓竞争效率和规模经济的平衡，从而电信市场不能够完全放开，最近中国电信与中国网通签署合作协议不能说与此没有关系。 
未来改革重组的方向
　　展望未来，中国电信业需要进一步深化改革重组。 
　　首先，电信行业涉及国家政治经济安全，但这并不意味着就要将这样的政治经济安全完全系于国有资本，其他资本的进入并不会妨碍这种安全。 
　　其次，电信业改革重组的目的归根结底是为了更好地实现和维护消费者的利益，而国资委从维护国有资产保值增值的角度，对其所管辖的国有电信运营公司进行整合重组也是在履行其出资人的正当职能，但这种国有企业利益导向的整合重组不能替代中国电信业的改革重组。 
　　最后，“有效竞争”就像“自然垄断”一样，是一个伪命题。以前，或有意或无意强调电信行业的“自然垄断”属性，从而限制其他进入者，但仔细想来，既然是自然垄断，为什么要限制进入，进入者自然会知难而退。既然如此，就没有必要限制进入，进入者自然会仔细掂量。所以不能拿“有效竞争”作为限制竞争的挡箭牌。 
　　目前国家的大政方针对于电信业改革重组的方向是明确的。2005年，国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(即非公经济36条)明确指出，允许非公有资本进入电信等垄断行业和领域。 
　　今年两会期间，温家宝总理在政府工作报告中也明确提出，要加快推进电信等垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制。最近，发改委表示将在今年内出台非公经济36条的细则。信息产业部在全国信息产业工作会议上提出，要以启动3G发展为契机，优化电信市场竞争结构。 
　　未来中国电信业改革重组的基本方向是：产权改革、市场开放、监管独立，改革没有回头路。