通信在线:从AT&T看美电信政策变迁

3/9/2007, 2006年12月29日，美国联邦通讯委员会(FCC)经过投票一致通过美国电话电报公司ATT对南方贝尔公司(BellSouth)的收购议案。这是此次并购案的最后一道关卡，作为反垄断权威机构，美国司法部已于10月11日无条件批准了这次收购交易。 

该收购交易金额为858亿美元，是美国迄今为止交易额最高的电信业并购案，合并后公司市值将超过2200亿美元，是其最大竞争对手Verizon市值的两倍还多，电话用户数达6750户，覆盖美国22个州，宽带用户1150万户。 

ATT公司和电信贝尔系的发展史基本上代表了美国电信业的发展轨迹，体现着美国电信监管政策的变迁。自1984年美国司法部为打破电信垄断对ATT实施拆分开始，经过22年的竞争和演化，美国电信市场格局似乎又回到了起点，重新回到了高度集中的市场状态。规模如此巨大的并购交易能够获得批准，是美国监管政策的倒退？还是向更高层次的升华？值得我们深入思考。 

ATT发展与美国监管政策 

1876年，美国人亚历山大•贝尔发明了电话，并于次年成立了贝尔电话公司。AT＆T作为贝尔电话公司的子公司于1885年诞生，专门经营长途电话业务。1899年，AT＆T反过来收购了母公司贝尔电话公司，并于1925年，成立了贝尔实验室。至此，ATT成为集电话业务、电话设备制造和研发于一体的超级垄断巨头。 

针对ATT的垄断，美国政府在1934年制定了《电信法》，随后成立了联邦通信委员会(FCC)，确立了以ATT为重点关注对象的长达半个世纪的管制。 

1984年，政府管制达到了极致，监管部门动用政府权力对资产已达1500亿美元的ATT实施了拆分，分拆后的ATT公司主营长途电话业务，而7家“小贝尔公司”则分割了原ATT公司的地方电话业务。 

分拆后ATT公司保留的长话业务本来是最为盈利的一块。但进入20世纪90年代以后，长途电话和市话的业务边界逐渐模糊，本地电话公司依托网络优势提供的捆绑式服务备受用户青睐，大大分流了ATT的长途电话市场份额。 

1995年，鉴于竞争导致ATT公司业绩不断下滑，已经丧失对市场的垄断力，FCC最终决定停止对ATT公司的重点管制。1996年，新电信法颁布，新电信法的变化主要体现在两个方面：1)开放电信市场，取消外资进入美国电信市场限制，同时支持美国公司开拓国际市场；2)打破业务和部门分割，不但本地电话市场和长途电信市场运营商可以相互进入，而且在电信、信息及有线电视业之间不设置政策性壁垒。 

这种以竞争开放和业务融合为导向的监管态度鼓励了公司并购，1998年ATT收购了美国最大本地接入服务商TGG，随后又收购了美国最大的媒体企业TCI，2000年又收购了美国第四大电缆运营商MediaOne公司。在移动电话领域，2000年ATT也进行了两次大的收购，分别以33亿美元和5.3亿美元收购了VodafoneAirTouch、GTE与PrimeCoPCS的无线电话接拨系统和SBCIndainapolisWireless，以期在国际市场中发展数字无线网络。2002年11月，ATT又控股整合美国第三大有线公司Comcast。 

2002年美国第二大长途电话公司世界通信公司的破产使FCC认识到本地贝尔公司的垄断仍威胁着长途电话公司，因此在2003年，FCC做出了相应调整，对运营商加强财务监督的同时，开始鼓励行业重组以消除过度投资。在此背景下，ATT又经历三次大的并购，2004年ATT无线公司与美国第二大无线运营商Cingular合并和2005年与西南贝尔的合并分别确立了其在无线和固定电话领域中的主导地位。虽然这两次合并ATT属于被收购对象，但经过2006年再次合并后，均又重新纳入ATT旗下，共同支撑起ATT在全业务领域中的霸主地位。 

美国电信市场监管政策变迁分析 

ATT对BellSouth的并购从提出申请到最终批准历时达10个月之久，美国监管机构之所以如此谨慎，是由这次并购交易的性质决定的。合并成功后，美国电信市场将形成ATT绝对主导下的三寡头市场格局。美国一直鼓励自由开放的市场竞争体制，而这次合并从市场结构上显然违背了这一原则，即不再以简单的并购交易所导致的集中度增加作为反垄断的主要依据，而是站在全球高度，把对整个产业链的影响作为审查的出发点，无论交易导致市场集中度提升有多大，只要并购方做出承诺，在行为上不会破坏所处市场及相关市场竞争，就可以获取批准。监管政策调整后将导致审查成本的大幅度上升，但却给监管结构带来了更大的决策自由度。 

实际上，作为总体的思路，监管政策并没有发生本质性的变化，因为在早期的反垄断政策虽然主要基于市场结构，但也考虑了市场发展的状况。1984年，美国政府之所以对ATT进行拆分，是由于电信竞争仍局限于国内市场，而且业务结构单一且处于成熟状态，ATT不可动摇的垄断地位使其缺乏创新动机，同时又为其他新进入者设置了不可逾越的进入壁垒，在这种情况下，对ATT实施拆分成为一种必然的选择。 

1996年电信法的颁布，旨在消除国内分业经营障碍，推进业务融合，并扩大美国电信运营商的国际影响力，因此美国监管机构开始对跨业并购重组表现出足够的宽容。2003年，又是美国监管政策的一个调整点，针对电信市场中区域竞争的不理想效果和出现的过度投资现象，监管机构对行业并购重组的审查进一步放宽，这是2004年和2005年ATT所经历的两项大规模并购交易顺利获得批准的主要原因。2006年ATT收购案获得批准则是基于电信业国际竞争出现的新特点：一系列并购表明，未来的国际电信市场竞争将是强者之间的博弈，美国需要造就出具有全球影响力的电信服务运营商。通过ATT和BellSouth合并的确为实现这一目标迈出了坚实的一步，并购重组后的ATT将覆盖“财富论坛1000”千家企业中的半数以上，在高端客户争夺上抢占了竞争的制高点。 

美国监管机构在勾画国际宏伟蓝图的同时，对ATT并购带来的国内不利影响也并不是没有考虑。但ATT承诺遵守“网络中立”不破坏国内互联网市场竞争、以每月19.95美元的低价格提供互联网接入服务以及剥离一些无线频段的高姿态为监管机构的让步铺设了很好的台阶。这些承诺不但清除了来自FCC内部的党派之争障碍，而且成功消除了美国消费者联盟和消费者联合会的对立情绪，从而不会因塔尼法案(TunneyAct)的使用招致大的麻烦(实际上，这些为实现并购进行的交易承诺是否可信也值得怀疑，因为在1984年对ATT进行分拆之前，ATT也有过不进行垄断的承诺，但在承诺履行上大打折扣，最终招致了分拆)。 

总结 

美国监管政策的变化是基于全球电信业竞争的需要做出的。进入21世纪后，由于技术的快速进步，电信业务自身边界以及其服务的地域边界逐渐模糊化，对电信服务提出了系统化和国际化要求。随着全球经济一体化的推进，电信行业将在经济安全和国家竞争中扮演越来越重要的角色。电信服务实效性、同步性以及联合作业的协同性特点赋予了电信行业的竞争特性：超过一定收入水平后，电信消费会追求即时效率和质量，在电信行业中即使是微弱的领先，也意味着巨大的整体优势。同样，在竞争地域边界逐渐模糊化的大背景之下，电信行业的任何滞后发展都可能会给整个经济的发展带来严重的损失。因此，国际竞争不再是企业层次上的概念，而是上升到了国家行业竞争战略的高度。美国监管机构对ATT并购BellSouth大开绿灯就可能出于这种考虑，因为企业并购重组就技术经济角度而言，一般都是为了发挥规模经济和协调效应，但这显然不是这次并购的主要目的。我们知道，在2005年ATT和西南贝尔合并之后，其经营规模和业务的多元化已足够满足这一要求，已无必要进一步扩张。 

ATT和BellSouth合并必然会加剧国际电信市场的竞争，美国监管政策调整带来的变化和影响值得我们继续进行跟踪和研究。 

(罗雨泽，信息产业部电信研究院研究员，北京大学光华管理学院博士；廖小伟，信息产业部电信研究院研究员；陶青，信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所副所长。)