东方早报:电信法提交时间再次延误

7/5/2005,文/殷玉生　“《电信法》最快会在今年9月份的国务院总理办公会上讨论通过，然后提交给全国人大常委会审议。”国务院法制办条例司负责审阅《电信法》草案的官员告诉记者，如果再有其他耽搁，到今年年底才能将《电信法》草案提交到全国人大常委会。
　　已经列入国务院2005年度一类立法计划的《电信法》为什么未能如各界预期那样在6月份提交全国人大常委会？国务院法制办官员的解释是“工作程序问题”，即因其他的工作而耽误。但记者从不同的渠道获得的信息表明，《电信法》之所以再次延误，背后隐藏着利益的博弈。
　　《电信法》:难产25年
　　信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部副主任续俊旗，一直参与《电信法》的起草工作。他告诉记者，目前各方面对《电信法》的意见尚未统一，比较敏感，一切最好等9月份事态明朗后再谈。
　　而信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥则保持了一贯的风格，坦诚地表示：“大家都明白《电信法》出台在即。但越到最后关头，各方的矛盾越明显、利益的冲突越尖锐。”
　　从1980年起，中国正式开始起草《电信法》的工作，至今已经25年了。1988年，《电信法》列入国务院年度立法计划。1993年，《电信法》起草工作开始列入第八届全国人大立法规划，并于1998年和2003年，连续分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。
　　努力的结果，仅仅是在2000年9月25日出台了被业内人士称为“小电信法”的《中华人民共和国电信条例》。作为《电信法》的权宜之计，《电信条例》虽然规定了电信资源有偿使用制度、电信网间互联调解制度、经营许可制度等八大制度，但毕竟只是一部行政法规，行政管理浓厚，管理范围宽泛，且规定概括，操作困难。仅仅过去不到5年，在通信技术飞速发展的今天，《电信条例》显然已经不适应新的通信环境。“25年出不了一部《电信法》，并不是中国电信业不需要这部法律，也不是政府不想出，实在是牵涉的方面太多，利益关系太复杂。”陈金桥说。
　　谁在急盼《电信法》
　　在前不久关于是否应该取消固定电话月租费的大讨论中，无论攻击月租费不合理的消费者，还是表态是否取消固定电话月租费“要由市场决定”的信息产业部，都深刻地体会到了急需《电信法》来规范中国的通信市场。
　　同样急切地等待《电信法》的还有跨国电信巨头。中国政府在从2004年12月11日提前按照WTO的要求开放基础电信市场，目前国内运营商涉及的绝大部分业务，包括普通消费者日常使用的通信服务都是向外资开放的范围内。外商可以与中国已有的基础电信公司设立合资公司，外方的持股比例最高为25%，允许进入北京、上海和广州3大城市。但是，外资并没有如期蜂拥而入，至今尚未有一家外商在中国设立基础电信合资公司。
　　一位跨国电信企业的高层告诉记者，公司之所以迟迟没有进入中国的基础电信业务，除了25%的持股比例难以在合资公司拥有足够的话语权外，《电信法》缺失也是一个重要原因，“有稳定的法律环境才能够有清晰的投资预期”，没有《电信法》，说明电信管理尚未真正进入法制化轨道，电信监管人为因素的影响仍然很大，公平的市场环境未形成，不能不让人对投资环境存有疑虑。
　　焦点问题
　　陈金桥告诉记者，消费者权益的保护即电信资费政策的改革、电信市场的准入条件，正是目前《电信法》难产主要原因中的两个。
　　电信资费完全由企业决定会不会真的形成恶性价格竞争？在这里面，不但消费者与电信运营商是一对矛盾，不同的电信运营商利益取向也不尽相同。
　　电信市场向外资开放的步伐可以多大？完全开放电信市场是否会给中国的电信运营企业造成致命打击？中国的电信运营企业绝大部分都是国有资产，如何在充分竞争的环境下实现国有资产的保值增值？
　　对这两个问题，国务院发改委经济体制与管理研究所产业室主任史炜的答案都是放开。电信市场不但向外资开放，还向民营资本开放，只有让市场规律真正起作用，“才能实现资源的有效配置”。而电信资费放开，也并不等于过度竞争，“当电信企业成为独立的主体，那么它们的目标就是赢利，这时它们才会理性地进行成本收益核算，真正避免恶性价格竞争。”
　　但是，中国的各大电信运营商未必这样看。
　　陈金桥说，《电信法》难产的另一个焦点问题是独立监管机构的权力。
　　业内对《电信法》最大的一个期待就是：随着该法的出台，中国是否会成立独立的电信监管部门“信监会”？广东经纶律师事务所高级律师蔡海宁，曾经作为中国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任对《电信法》送审稿提出了修订意见，他以美国独立的电信监管机构联邦通信委员会(FCC)为例，建议中国也建立独立的电信监管部门，并先由《电信法》提供完整的电信监管法律体系，明确该部门的行政职能和执法依据。
　　而《电信法》的送审稿中确实有建立电信监管机构的内容，但是，对该机构应该赋予多大的权利，国务院、信息产业部、电信企业，意见不一。
　　兼顾前瞻性和现实性
　　陈金桥说，资费改革、市场准入和监管机构的权力，虽然是立法过程中最尖锐的矛盾，但属于具体和细节问题，更多人关心《电信法》的权威性。
　　作为一部规范电信市场的根本大法，《电信法》的权威来源于它的稳定性。但是，在电信技术不断突破的今天，中国正处于市场转型期，《电信法》如果想保持一定的稳定性，就不能只局限于眼前的问题。如电信、电脑、电视三网合一是大势所趋，那么《电信法》是否需要有关于电视网的条款？如3G在中国已剑在弦上，那么《电信法》是否需要将3G带来的全新移动通信产业链纳入其中？
　　对此，大部分电信专家的意见是：首先，《电信法》立法需要前瞻性的目光，跳出一时的利益纠葛；其次，《电信法》立法需要全局的目光，跳出具体的问题。
　　史炜说，如果《电信法》刚出台就落后了，需要修订，那么《电信法》的权威将荡然无存，从这个意义上说，《电信法》晚点出台未必不是件好事。但是，对政府的电信管理部门来说，盼的就是《电信法》来解决眼前的具体问题，而且《电信法》如果太概念化，又陷入了《电信条理》难以操作的覆辙。对此，陈金桥认为，正是为了平衡前瞻性和现实性的矛盾，需要最高决策者协调各方，也是《电信法》难产的原因之一。而对《电信法》太概念化难以操作的难题，陈金桥说，电信法只是电信业的根本法律，随着《电信法》的出台，自然要制订大量低于《电信法》的规章和执行细则，解决具体问题。
　　何时出台
　　《电信法》修改稿从去年年中由信息产业部第六次部务会审议通过，呈交国务院法制办，到国务院将其列入2005年年度一类立法计划，目前，国务院法制办已经完成了第二轮征求意见工作，正在进行第二轮修改。
　　根据全国人大常委会法律审议的一般程序，一部大法的出台一般都要通过三次审议，而按全国人大常委会每两个月开一次全体会议的惯例，走完这三次正常审议，至少需要半年时间。那么，按现在的速度，《电信法》明年上半年出台都很难。
　　而陈金桥对此则持乐观态度。他认为，随着中国加入WTO时的承诺，中国电信业完全对外资开放的时间一步步临近，电信格局面临新一轮洗牌，在这种前提下，无论是政府管理部门还是电信企业乃至消费者，都在盼着《电信法》早日出台。而目前各方对《电信法》草案的细节分歧大于立法思路的分歧，如果大家经过一定的妥协后，同意抓住主线，把枝节问题放到未来、放到《电信法》的后续条例中去解决，取得一个平衡并不困难。而且，虽然看起来目前《电信法》在国务院法制办留了一些时间，但把分歧和矛盾在国务院充分消化后，到全国人大常委会立法阶段的时间就有可能缩短，比如可能打破三次法律审议的惯例，全国人大常委会经过一次或两次法律审议就通过。
　　“打破垄断、引入竞争，加强监管、规范市场秩序，这是电信业改革的根本。”陈金桥认为《电信法》迟至明年年内出台为限。
　　续俊旗同样表示：“《电信法》的出台宜早不宜迟。”