通信产业报:宽带电话监管政策

9/14/2004,徐超　　宽带电话仍然没有逃过被叫停的命运，但这可能仅仅是这项业务曲折命运的开端。
　　此前有报道称，北京电信与长城宽带联合推出的宽带电话已经遭到北京市通信管理局的“紧急叫停”，宽带电话“胎死腹中”。《通信产业报》记者就此事向信息产业部电信管理局进行了咨询。有内部人士对记者表示，还没有听说有关于在全国范围内停止宽带电话业务的正式文件下达。而电信管理局副局长赵志国则表示，从原则上说，在没有新的办法出台前，宽带电话业务目前应该比照《电信业务分类目录》进行相关管理。
　　此前一星期，信息产业部电信管理局副局长韩夏对记者表示，有关宽带电话业务的规范定位及市场监管问题，信息产业部正在召集业内专家进行讨论，相关方案即将上报部长进行批示。内部人士对记者说，之所以采取这种慎重的方式，是因为宽带电话的监管问题涉及到目前市场监管体系的许多方面，电信管理局不得不慎重行事。
　　由此看来，北京市通信管理局简单的口头叫“停”有可能是为下一步系统全面的监管方案出台争取时间，这种“停”在某种意义上属于暂时的市场冻结。这种状况不禁让人联想起以前的IP超市和小灵通的命运。这两者在刚推出时都有很好的市场前景，却都在蓬勃发展的过程中遭遇“叫停”，虽然原因不尽相同，但最终强烈的市场需求帮助它们继续生存下去，并促使监管政策重新审视自身。现在，历史似乎正在宽带电话上重演。
　　化茧为蝶经历监管之痛
　　监管部门并未全面叫停宽带电话，也是吸收了许多以往的经验。电信管理局认为，对宽带电话的管制，需要一套相应的监管政策来完整地规范它，并督促它在市场竞争中起到良性的作用。否则，后果将不堪设想。
　　信息产业部电信研究院政策所游五洋认为，从国外VoIP业务的迅猛发展已经可以看出一些端倪，国外监管部门基本采取了先发展、后管制的宽松监管政策，但从国内的整体环境与形式来看，目前宽带电话必须实行有效的管制，而实行有效的管制对当前的政府监管部门来说则是一个系统性的工作，短期内还难以出台明确的文件。
　　电信专家、北京邮电大学教授阚凯力对此也表示赞同。他认为，完全禁止宽带电话的发展是不可想象的，但从目前来说，完全放开也不稳妥。宽带电话对中外监管方来说，都还是一个新生事物，要研究考虑相应的对策来保证宽带电话在发展的同时不对现有电信体系产生过于剧烈的影响。
　　游五洋认为宽带电话的推出将涉及到几个比较复杂的监管领域。而目前这些问题在原有体系内也还属于没有彻底解决的问题，宽带电话业务的进入将使这些问题更加复杂。这些问题包括普遍服务问题、互联结算、号码资源等问题，其中结算涉及到的问题比较复杂。因为宽带电话提供的语音服务有许多终端实现形式，包括：电脑到市话、市话到电脑、电脑到电脑、市话到市话等。其中电脑到电脑是完全在宽带网上实现语音数据传输，不需要使用本地市话网，而其他形式都需要使用部分市话网，其中涉及到的结算费用计算将非常复杂。
　　阚凯力则表示，现有监管体系面对市场出现的新问题也必须“与时俱进”。他认为新的《电信法》草案已经被业内认为“前进了一大步”。
　　虽然是一部突出“原则性”意义的《电信法》草案，但其中体现出指导思想必然对整个行业产生积极影响。他认为在新的《电信法》颁布后，监管方将对解决宽带电话的监管问题有更全面的认识，“政府只是裁判，市场将由市场来决定。”
　　触及市话“底线”
　　有业内专家分析认为，宽带电话的出现由来已久，近来的发展更是可用“星火燎原”来形容。不论是南方的网通、北方的电信，还是全国范围内的铁通，都将宽带电话视作抢占本地固网市场的“攻城利器”，并作好了竞争的充分准备。但此次叫停宽带电话却得到了许多运营商的赞同，这其中不仅包括主导运营商，也包括铁通这样的后来者。原因究竟是什么？
　　在铁通挂牌前夕，铁通集团市场部总监刘凌钧还对记者表示，铁通看好宽带电话的发展，现在急需的就是监管部门尽快明确态度，并出台相关的市场竞争规则。他表示，铁通在小灵通发展上已经吃了个“哑巴亏”，这次在宽带电话上绝对不能再重蹈覆辙。根据了解，在此之前，铁通已经向监管部门上报了宽带电话相关业务申请。
　　而此次叫停宽带电话，却得到了北京铁通的支持。北京铁通总经理张利民这样对媒体表态：“他们(北京电信)这样的做法肯定不行，如果全国都执行0.03元/分钟的价格，那固定电话就可以别玩了，全部改装宽带电话。而且不仅我们铁通，各方面也都反对他们推宽带电话。”
　　根据了解，当初宽带电话业务被北京电信命名为“随e通”，其中在资费标准一栏，关于普通家庭用户的资费上明码标价为：“住宅用户套餐，39元包650分钟市话，59元包1000分钟市话，包含21元月租费，同时在优惠期内免收200元初装费和手续费。”北京电信准备推出的这项业务，已经创下了中国电信有史以来的最低固话资费，包括月租费在内，宽带电话的市话平均最低资费仅为每分钟0.03元-0.05元，远远低于现在我国执行的统一固话资费0.11元/分钟。
　　专家认为其实宽带电话属于IP电话范围。曾经有信息产业部官员表示支持IP长途电话的发展。而国内各大运营商的IP长途电话也已形成了充分的竞争。从这一点来看，宽带电话被叫停的原因与进入市话领域有关。
　　游五洋认为，北京电信推出的宽带电话业务对目前市话冲击比较大，同时也会对整个资费体系产生了相当大的影响。而目前，以市话为代表的基础电信业务仍然受到严格的管制，宽带电话想在这种情况下取得进入市话市场的许可证，时机不是很成熟。这或许是宽带电话被叫停的最直接理由。
　　宽带电话市场需求大
　　阚凯力表示，宽带电话很明显是未来发展方向。基于不断进步的互联网技术形成超低的成本优势，使这种业务必然受到消费者的极大欢迎。
　　从长远来看，这种技术提供的语音服务必然会代替基于现有电信网络的语音服务。阚凯力认为，这种代替就像电灯代替油灯，汽车代替马车。
　　针对这种观点，阚凯力从几个方面进行了解释。首先，从技术进步的角度上来说，宽带电话使用的VoIP技术是未来的发展方向。随着下一代网络(NGN)的逼近，宽带电话必然如鱼得水，得到前所未有的广泛应用。同时，三网融合也给宽带电话提供了光明的未来，从数据、语音、视频的结合上来说，宽带电话在技术上最有可能以相对较低的成本和相对平稳的过渡来实现。其次，明显的成本优势必然使宽带电话得到消费者的极力拥护，在国内市场竞争格局基本形成的情况下，任何一个运营商也不会忽视市场的需求，何况目前地方的运营商已经在大张旗鼓的开展宽带电话业务，这必然得到了集团公司的支持。有了这三点，从根本上来说，监管方没有必要阻止。阚凯力表示，“这是拦也拦不住的事”。
　　阚凯力还认为，宽带电话业务在美国、日本等国外发展非常迅猛。他表示，如果国内运营商没有抢先一步将这种技术发展成熟，并形成市场优势，那么，国外运营商必然将以此为切入点，利用WTO承诺到期的机会，大规模进入我国本地电信市场。“就像互联网上的竞争，当我们有了新浪和搜狐，就没有人上Yahoo了。”阚凯力这样比喻。
　　此外，“走出去”战略需要宽带电话业务的生根与发展。阚凯力认为，“宽带网上无国界，实力决定一切。”使用宽带电话的技术进入国际市场，无疑是目前成本最低，最有可能实现的途径，而前提是宽带电话业务在国内有了长足的发展，形成了不输于国外运营商的市场竞争力。
　　链接:宽带电话是否为基础电信服务
　　从宽带电话的技术和业务特征看，宽带电话业务既具有基础电信业务的性质，也具有增值电信业务的性质。信息产业部于2003年3月新修订的《电信业务分类目录》(以下简称《目录》)，宽带电话似乎可以归为基础电信业务。从理论研究上讲，宽带电话属于IP电话业务，而《目录》也将IP电话定义为第一类基础电信业务。
　　IP电话业务泛指利用IP网络协议，通过IP网络提供或通过电话网络和IP网络共同提供的电话业务，主要业务类型包括端到端的双向话音业务、端到端的传真业务、中低速数据业务、与智能网共同提供的国内和国际长途智能网业务。从业务形式看，宽带电话虽然没有直接利用现有的电信网络来提供业务，但从业务的提供方式上看，是端到端的双向话音业务，因此似乎应按照基础电信业务进行管理。
　　但是，《目录》又明确指出，目录中所称的IP电话业务特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone的电话业务，其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务。IP电话业务在整个信息传递过程中，只是中间传输段采用IP包方式。因此，目前出现的宽带电话，与《目录》所指的IP电话业务又有一定区别。
　　将电信业务分为基础和增值两大类的做法有利有弊。最明显的弊端就是有些电信业务难以明确界定，有时候采用列举方式难免挂一漏万，宽带电话便是如此。《目录》显然忽略了只通过互联网提供的PC-PC的电话业务，也没有考虑到宽带电话能够实现本地电话业务的功能。