通信世界:徘徊在自由之门的美国VoIP

9/6/2004，信息产业部电信研究院 张杰 美国是Internet的发祥地，而俗称互联网电话的VoIP在本质上是Internet上的一项重要应用。在Internet自由传统的影响之下，美国对VoIP几乎没有管制，因此自VoIP诞生以来，尽管围绕其管制问题争论不断，但VoIP在美国基本上还是获得了自由的发展。不过，随着VoIP对严格管制的传统电信业冲击越来越大，甚至有可能成为完全改变电信基础的通信技术，美国政府也开始重新审视原来的管制政策，成立专门的政策工作组，征询公众意见，研究是否以及如何对VoIP乃至相关的Internet应用和业务管制做出调整。
　　一、 VoIP管制环境和市场现状
　　1.自由宽松的管制
　　总体而言，目前美国VoIP管制环境比较宽松，VoIP被作为电信业务之外的信息和信息服务进行管理，使得VoIP提供商不必像电信运营商那样承担接入费、普遍服务基金等经济负担，也没有提供紧急接入、残障接入等社会责任要求。
　　这是因为，首先Internet本身是在一个自由、开放的环境中出现的，最初的目的也是资源的免费共享，因此做为基于Internet的技术和应用之一，VoIP技术在Internet发祥地的美国尽享自由，从1995年VoIP诞生之初，几乎没有受到过任何管制。尽管传统长途运营商等试图要求美国的电信管制机构——联邦通信委员会(FCC)管制VoIP，但VoIP相关组织组成联盟进行抗争，作为新技术而受到FCC的政策保护，至今也没有被归入严格管制的行列。
　　2.市场现状
　　在美国，VoIP因其价格优势而发展神速。目前美国VoIP接入方式主要是基于宽带，包括电缆、DSL、无线及卫星等；提供VoIP的运营商有很多，有Internet接入提供商、有线电视提供商、传统的长途和本地运营商等，他们提供VoIP的主要策略还是低廉的话费，在2003年，主要传统运营商和有线电视巨头都已推出了实施VoIP的计划，包括AT&T、MCI、南方贝尔、Qwest、SBC、Verizon、时代华纳、Cablevision和Cox通信等巨头。另外，还有一些免费的VoIP软件提供商，如Skype；微软的MSNMessager软件、美国在线(AOL)的AIM等软件，也可以提供VoIP功能，且它们拥有众多用户。目前发展瓶颈主要在于停电时无法使用、因带宽而引起的话音质量下降和有关安全的问题等。
　　根据2004年美国电信业联盟(TIA)的电信市场报告，VoIP受到美国电信业务提供商重视，2003年成为低迷经济氛围中的新亮点之一，VoIP业务的长足发展，也带动了设备市场的投入猛增：在业务市场，从2003年起IP流量首次占据了大部分(58%)的网络流量；2004年IP骨干网和核心网流量将进一步增加，预计2004~2007年间美国IP流量将增加6倍以上，年复合增长率高达58.3%；在企业用户领域，向IP演进的趋势推动了大多数领域的设备投入，如IPPBX市场在2003年反弹，增长了12.0%，达42亿美元。
　　而据JuniperResearch2004年3月的估计，2004年美国住宅用户VoIP市场收入42.9亿美元，2009年将达到271亿美元；2004年商业VoIP应用为45.4亿美元，2009年将达到200.9亿美元。
　　三、加强VoIP管制，呼声再起
　　随着VoIP技术的迅速发展和成熟，再加上目前网络资源相对富裕，VoIP话音质量和安全都得到极大提高，VoIP业务被广大用户普遍接受：企业组建话音和数据合一的IP网络，实现内部的IP电话呼叫；普通居民用户接受运营商在普遍推广的VoIP服务。VoIP业务对传统电信业务尤其是固定电话业务造成了极大的冲击，让本来就处于低迷期的传统电信业雪上加霜。另外，除了对市场的影响，VoIP给原来传统电信网络承担的、相对完备的紧急服务、普遍接入等社会责任体系也带来了极大冲击，因此以州公共事业委员会(PUC)、美国国家安全部门、传统电信运营商等为一方，VoIP提供商等为另一方，就VoIP的管制再次展开激烈讨论，向FCC就有关业务划分、缴纳接入费等问题请求裁决。
　　鉴于管制VoIP的呼声再次高涨，美国联邦通信委员会(FCC)不得不重新考虑VoIP的管制问题。2003年12月1日，FCC召开VoIP论坛会议，成立专门的Internet政策工作组，这预示着美国正式把对IP话音的管制列入议事日程，并期望加快进程。
　　四、管制内容和复杂性
　　自VoIP在美国出现以来，有关是否管制VoIP就争议不断。从2003年开始，随着VoIP业务的迅猛发展，影响日益广泛，迫于州公用事业委员会(PUC)、传统电信运营商以及联邦调查局(FBI)等的压力，FCC在2003年12月1日正式成立FCC互联网政策工作组(FCCInternetPolicyWoking Group)，专门探讨是否对VoIP服务进行限制。
　　1.管制内容
　　FCC解决管制VoIP的内容之一，首先是VoIP业务的划分问题，即作为电信业务还是信息服务，或者另分新的类别，从而决定接受何种管制；其次，要解决对一些社会支助项目的支持问题，如普遍服务、E911、残障人士接入；再者是竞争管制问题，VoIP运营商和VoIP运营商，以及VoIP运营商和普通电话运营商间的关系如何协调；最后一个也是广受关注的问题，是有关国土安全及执法支持(如安全监听等)问题的解决。
　　从目前形势看，在制定政策之初，FCC首先对一些运营商的请求做出裁决，这包括Vonage，AT&T,Pulver等几家公司。
　　2003年7月，明尼苏达州向美国VoIP运营商Vonage公司发布了管制命令，要求它像传统电话公司一样接受管制，要确保能拨打911紧急呼叫电话，向州政府纳税；Vonage提出上诉，明尼苏达州地方法院表示“Vonage不是电话运营商”，VoIP不同于普通固定电话，属于基本通信服务以外的“信息服务”，因此不在FCC及州政府的管制范围之内，做出“不应该限制”的裁决，由此引发了各州对管制VoIP业务的讨论，阿拉巴马、伊利诺伊、科罗拉多、宾夕法尼亚、俄亥俄等州也开始研究如何规范VoIP运营商的活动。而加利福尼亚、纽约等最近试图先于FCC制定有关的管制法规，Vonage向FCC递交了有关请求。
　　2004年，FCC先后宣布了两个判例——Pulver的FreeWorldDial-up(FWD)业务和AT&T的IP电话本地接入费。FCC认为Pulver的FWD业务属于纯粹的Internet应用，不属于电信业务，不必接受电信管制；AT&T的VoIP，因仅仅传输段基于IP网络，两端等同于传统电话，应该向本地运营商缴纳接入费。但是上述判例只是相对简单的IP电话业务，比较困难、复杂和常见的，还是对IP电话和传统电话互通的IP电话业务的判决，这也是FCC要真正面对和努力解决的难题。
　　2.管制复杂性
　　本质上，VoIP的管制不仅仅是业务本身的管制问题，还涉及电信网络管制模式向数据网管制模式的转变问题，涉及到方方面面。VoIP与传统电路交换电话业务模式有根本区别，一个是开放、自由的网络，另一个是封闭的；一个是采用分组技术，另一个是采用时分复用技术；一个是独占线路资源，另一个则是共享线路资源。原来主要为面向传统电路交换网的管制政策面临种种挑战，将VoIP简单纳入现有的电信业务管制范畴显然实行不通的。另外，Internet在美国目前发展和应用势头良好，甚至被做为经济发展的使动器和原动力之一，如果改变现有管制政策，触动了原本状态不错的Internet，限制和扰乱了Internet发展，抵消了它目前带动经济发展的作用，则会广受社会指责。因此，对VoIP管制政策的制定，各方小心翼翼。
　　鉴于(VoIP)问题的复杂性和受关注程度，FCC已经宣布将会尽可能多地去获取适用于VoIP管制的对策和相关问题的信息。FCC有关人士表示，在关注怎样利用各种数字技术提供话音业务的同时，还会研究以前的管制问题，并就怎样达到获得重要的医疗、国家安全和福利政策目标，如E-911、普遍服务及国土安全等，与美国社会各界进行广泛对话。参议院也给出了相关提案，甚至于修改1996年的电信法。
　　五、管制可能性和未来关注的重点
　　目前，对于VoIP管制问题，美国在业务划分、管制程度、承担紧急呼叫、普遍服务义务等方面踌躇不决。一方面，由于VoIP给传统电信运营商带来很大挑战，因此他们强烈要求对VoIP进行管制，承担传统电信运营商同样的义务；但另一方面，由于长久以来，IP网络在美国是在无管制的状态下自由演进，VoIP被认为是IP网络上的应用，是“信息业务”而未受管制。就FCC目前的管制定位看，因VoIP管制涉及国家安全、司法等问题，不当管制可能会影响技术的创新乃至整个美国经济的发展，它将尽可能避免对VoIP过分管制而采用轻触式管制。目前美国IP电话管制关注的重点内容包括以下几点。
　　1.执法监听
　　9·11事件之后，美国对恐怖主义的防范空前严密，加强对通信的监控有了更充足的理由，也更容易获得政府的支持，原来制定的通信辅助执法法案进一步得到深入和广泛的实施。在2004年3月，FBI公布一项提议，建议FCC要求所有的宽带Internet提供商，包括Cablemodem和DSL公司，将其网络引线以利于警方监听。最近，FCC已经同意采纳有些VoIP(有管理的)应该接受CALEA，因为它们有可能替代传统电话业务。
　　2.紧急呼叫接入
　　根据FCC的要求，传统电话可以实现紧急呼叫接入服务。但因VoIP在停电时无法使用，有限移动性、位置不固定，实现紧急呼叫接入时存在困难。是要求服务商对VoIP也提供紧急呼叫服务，还是对期限适当放宽，目前还悬而未决。
　　3.普遍服务基金项目的支持
　　普遍服务已经作为美国的一项基本制度在实施，VoIP是否和怎样对其作出贡献，是各界关注的焦点之一。
　　另外，对号码资源也造成冲击，有关内容也在考虑制定中。
　　可以说，这些问题的考虑，首先是基于国家和联邦政府层次来立法解决，使法规的实施具有普遍适用性，减少实施时的复杂性和难度，如2004年4月2日美国参议员JohnSununu提出立法提案，限制各州单独对VoIP征收税费；其次，相对于经济利益问题，以社会责任方面问题的解决为先，判例的解决也是由易到难，然后是普遍法规政策的制定。遵循这样一个准则和思路，有关VoIP管制政策的讨论、研究和制定在美国轰轰烈烈的进行中，但基于问题的复杂性和影响范围较广，又面临2004年的美国大选，有关政策不会快速、完备地制定出来，估计2005年是有关法规相继出台的关键期。