南方周末：本地电信有效竞争

9/2/2004，朱彤　余晖 　要使进入者以合理的价格公平获得与在位者竞争的基础设施———通信管道，就必须消除通信管道拥有者囤积管道的激励
　　我国电信改革如果从1994年联通成立算起，至今已经有10个年头。2001年中国电信南北分拆后，我国电信市场基础运营商增加到中国电信、中国联通、中国移动、中国网通、中国铁通和中国卫通等6家。根据赛迪顾问的数据，以业务收入计算，2003年6家运营商的市场份额分别为：中国电信30.7％，中国网通16.2％，中国移动37％，中国联通14.5％，中国铁通和中国卫通两家的市场份额为1.6％。有关专家认为，我国电信市场竞争格局基本形成。
　　然而，电信改革产生的竞争改善效应没有均衡地扩散到各电信业务市场。移动电话市场由于联通的快速发展使中国移动一家独大的局面逐渐改变。到2004年4月，中国联通的移动业务用户突破1亿，占移动电话用户的40％。长途业务由于各运营商推出廉价的IP电话而竞争激烈。相比之下，本地电话市场的竞争状况并没有实质的改变。2001年，政府试图通过拆分中国电信推动本地电信市场竞争。分拆后，中国电信拥有62.2％的固定电话用户，中国网通拥有36.1％的用户，中国联通和铁通瓜分剩余的用户。中国电信与中国网通看起来具有相互竞争的实力，但由于两个公司网络覆盖范围不同，实际上难以进入对方的“势力范围”展开有效竞争。因此，直到目前，中国网通在北方10省，中国电信在南方20省的本地电话市场至少占有90％以上的份额。
　　本地电话市场有效竞争难以实现并不是一个特例，电信改革时间更早、电信竞争的制度环境相对完善的发达国家也不同程度地存在这一问题。美国以拆分AT＆T为主要内容的电信改革极大地促进了长话市场的竞争。1989年，也就是美国AT＆T被拆分之后5年，其竞争对手就获得了长话25％的市场份额，1993年增加到42.2％。但这种改革对本地电话市场几乎没有影响，1995年，美国99％的本地电话市场为地方贝尔公司占据。甚至在1996年美国电信法允许长途电话公司进入本地电话市场后，本地电话市场的竞争格局也没有根本改观。地方贝尔公司利用其本地网络优势尽情“揉搓”进入者。时至今日，地方贝尔公司仍占有96％以上的本地市场。即使在被认为电信开放程度最高的英国，经历了20多年的电信开放和自由化改革后，原来的电信垄断者BT公司仍旧占有80％以上的本地电话市场，尽管提供本地电话业务的运营商增加到了100多家。
　　可见，不管是我国，还是发达国家，本地电话市场有效竞争仍然没有实现，自由选择本地电话服务商仍然是用户的一个奢望。
　　本地电信竞争效果为何不明显
　　经过10年电信改革，本地电信市场化仍然成为我国和其他国家的一个共同难题，原因在于目前各国普遍采用的实现本地竞争的方式存在不同程度的问题。
　　竞争者进入本地电信市场，首先面临的问题是选择什么样的方式与在位者竞争。竞争者进入本地电信市场与在位者竞争的方式通常有三种：一是基于设施竞争，即进入者不使用在位者的网络，而是采用自建网络和交换设备的方式与在位者竞争。二是使用非绑定网元，这是指进入者自建部分网络和设施，然后租用在位运营者网络的相关必要设施，如本地环路的方式与之竞争。三是转售，即竞争者以折扣或批发价从在位运营者获得业务，然后将之出售给自己的用户。这三种方式的竞争效果不同，形成有效竞争所需要的条件也不相同。
　　进入者以转售方式进入市场成本最低，能够刺激中小转售者的进入。欧美等国在电信改革过程中非常重视转售对促进电信竞争的作用，美国甚至认为，转售是本地电信市场进入者竞争战略的首选。然而，转售对本地电信业务竞争效果有限，因为转售者与原来的在位者之间本质上不是竞争关系，而是批发商与零售商的合作关系，转售方式本身并不能改变主导运营商在本地批发业务方面的垄断地位。相反，随着转售进入者的增加，主导运营商对市场的控制力量得到进一步强化，因而市场对本地电信服务（批发）价格没有实质性影响，（批发）价格的变动主要受政府价格管制政策的变化。尽管在一定程度上，本地电信业务转售者之间的竞争可以通过减少转售者利润的方式降低本地电信业务的市场价格。
　　进入者以基于成本的价格租用本地在位者的非绑定网元，能够使进入者较快地形成对在位者的竞争压力。但各国的实践表明，强制主导电信运营商向竞争对手开放网络元素方面存在着内在的监管难题。首先，主导运营商没有任何开放其网络元素的激励，必然会采取各种措施拖延或阻挠；其次，由于管制者很难掌握主导运营商网络利用的真实信息，强制其出租多余网络元素的意图未必总能实现；最后，由于目前的电信服务种类繁多，非常复杂，精确计算一种业务所使用的网络设施的成本，从而制定合理的出租价格是非常困难的事情。如果出租价格定得过高不利于竞争者进入，而价格定得过低又会导致过度进入。而且，大量以“撇油”为目的，且投资不多的电信进入者的存在实际上并不利于有效竞争秩序的形成。
　　因此，虽然自1999年以来，主要欧洲国家和美国开始大力推动非绑定网元出租（即网元的出租与业务分开），但实施效果并不理想。为此，美国FCC（美国联邦通信委员会）于2003年2月通过非绑定网元的新规则。尽管该规则仍要求本地电话市场的主导运营商必须以非绑定的方式开放其本地电话环路，但是不必以非绑定方式开放其拥有的宽带接入网络。也正是认识到这一竞争方式的局限性，FCC的主席Powell先生认为，“电信竞争应该向基于设施的竞争转移。从长远来看，基于设施的竞争才能真正保证美国用户的根本利益。”
　　事实上，只有基于设施的竞争才是真正有效的竞争。因为，只有一个拥有完整网络的竞争者，才能使本地电信市场结构发生实质性的变化。而且，进入者通过采用最新技术铺设网络设施降低成本，推动技术和电信业务创新，使用户最终受益。
　　与欧美发达国家相比，我国电信监管制度环境很不完善，甚至还没有网元非绑定的强制性规定，这使进入者以合理价格使用本地在位运营商网元的可能性很小。因而采用自建网络方式竞争就成为中国电信北方公司、中国网通南方公司、铁通、联通等本地电话市场进入者的通常选择，但这种竞争方式在我国也同样遇到极大阻碍。从2001年到现在，本地电话市场电信运营商相互破坏对方电缆的恶性竞争事件时有耳闻。显然，改善我国本地电信市场竞争状况，推动有效竞争的形成需要“新思维”。
　　应效仿欧美经验
　　以自建网络的方式进入本地市场的最主要障碍，不是铺设网络所需要的时间与资金，而是首先要获得铺设通信线缆的空间，即通信管道。我国由于历史原因，过去几十年投资形成的地下通信管道80％以上由中国电信（南方）和中国网通（北方）拥有。近年来，我国各大中城市为减少道路开挖的不利影响，对道路开挖进行限制日趋严格，本地电话进入者获得开挖道路修建通信管道难度日渐增加，地下通信管道成为本地电信竞争的关键资源。在这种情况下，掌握大量通信管道的主导运营商最有效竞争方式是不向竞争者开放其闲置通信管道。进入者通常只能选择其他替代地下空间铺设线缆，如电力、污水管道。这在相当程度上延缓了本地电话市场进入者铺设管道的速度，抑制本地电话有效竞争的形成。
　　要确保进入者能够公平地获得铺设通信线缆的通信管道，并进而成长为一个有效竞争者，我们可以仿效欧美等国的经验，通过制定相应的管制法律或者条例，规定进入者有使用竞争者管道的“公平接入权”；有使用公共设施和竞争者管道冗余空间的权利（通路权）；主导运营商冗余通信管道的强制出租权，等等。然而，这些制度安排可能如“非绑定网元”的规则一样，其效果远达不到实现本地电信有效竞争的要求。因为通信管道已经成为主导运营商最好的“垄断杠杆”，“以小搏大”的工具：向竞争者开放管道所获得的收入与阻止竞争者进入给它带来的好处相比，后者显然要大得多。
　　由此看来，要使进入者以合理的价格公平获得与在位者竞争的基础设施——通信管道，就必须消除通信管道拥有者囤积管道的激励。而消除这种激励的有效方法就是使通信管道与构成电信网络的线缆分离开来，由不经营电信业务的专业公司经营，即管线分离。只要通信管线不分离，任何电信运营商都会充分发挥通信管道在电信竞争中的杠杆作用。
　　管线分离可以使通信管道从主导运营商阻碍公平竞争的一个策略工具变成了专业管道公司的“产品”，所有运营商就成为管道公司的“客户”。由于提供信息管道的专业公司与运营商之间没有业务竞争关系，出售或出租信息管道是其惟一的收入来源，有充分的激励向电信运营商（在位者和进入者）提供所需要的通信管道。所有进入者就可以和在位者一样，基于一个公共的通信管道平台建设自己的网络。随着这些竞争的电信网络因时间而扩展，基于网络设施的本地电信有效竞争将最终得以确立。
编者按：对于本地电信市场的竞争这一主题，这篇文章是近年来难得的好文章。为什么只有南方周末才有这样的文章，那些电信专家们为什么早没有看到这个问题？