通信产业报：NGN挑战现有监管

8/31/2004，记者林紫玉 在1-2年内，中国VoIP电话用户数量开始向千万级规模冲击，而且很有可能在短时间内突破亿级，那么在这时候，如何来进行用户码号的分配呢？是按照目前的网号方式？还是交换机定位方式？前者明显会造成码号资源的浪费，而后者在技术实行上还不够成熟。
　　这个监管难题还仅仅是围绕着VoIP众多难题的一个，而VoIP却仅仅是未来NGN丰富而灵活的业务生成的沧海一栗。
　　就在8月25—26日举行的“下一代网络及电信监管政策研讨会”上，来自信息产业部、欧盟、ITU的官员及专家们一致认为，将业务层从网络层中独立出来的NGN将会对现有的监管框架提出非常大的挑战，而现在，几乎还没有非常一致的意见，能够把新的监管框架设立下来。
　　监管合理性 在放任与保守之间
　　欧委会国际部主管Alison女士非常精辟地总结NGN的意义是：NGN推动了如VoIP、Wi-Fi、WiMAX等高新技术的使用，同时也对已经建立的管制界定发起了挑战，比如现有的监管制度对“增值业务”与“基础业务”、“基于设备”与“基于业务”的界定，NGN还将竞争的核心从传输层和网络层提升到了业务层和应用层，导致了新的市场能力的诞生。
　　她指出，NGN挑战监管体制将带来三种管制结果：一是放任自由化，将动态竞争最大化，但可能有无法被广泛接受的危险；二是使用现有的管制框架，但这可能会压制动态竞争，不能提供合法的判定；三是改变现有的规则，这也是欧盟的一贯做法，将来也有可能应用于NGN环境中。
　　美国FCC代表介绍其经验就是充分给予运营商自由，并让消费者来自主选择所需要的网络和业务。而澳大利亚监管机构ACA的代表则表示，目前澳大利亚还仅仅在编号、号码携带、服务质量以及普遍服务等几个方面来公开咨询现有监管体制需要针对NGN做什么样的改变。
　　合理改变现有监管体制的理念得到了与会者的赞同。信息产业部电信管理局副局长韩夏表示，由于我国监管体制同样采用“技术中立”准则，因此NGN监管的改革思路应该是与全球其他地方同步的。
　　NGN监管命门——“控制点”
　　在几乎所有已经开始着手进行NGN监管探索的国家中，不约而同地在NGN新监管的入口处发现了一个难题，这就是如何寻找到可以监管NGN的“控制点”。
　　专家们认为，“控制点”将不仅在基本接入层存在，而且可能会在分层网络的任何一层出现，包括业务层和内容层，但是却很难被识别出来。而一旦“控制点”被识别出来，在尚未确定采取何种措施之前，就需要开发更广阔的市场。由于NGN的本质就是将互联网中的智能从边缘层向网络核心层引深，因此对于具备了非常强大的业务生成能力的网络管理，成为寻找“控制点”中非常关键的一点。
　　FCC主席总结了四条“网络自由”以提醒我们保持NGN端到端的特性，即自由接入任何内容、自由使用任何应用、自由接入任何个人设备、自由获得账单和业务合同信息。但是从这四点几乎是无边界的“自由”中如何发现“控制点”，很明显会成为非常头痛的问题。欧盟经过向公众咨询勉强提出了四个不同领域的潜在“控制点”，即网络性能、基本业务、业务接入和内容、用户信息，这种框架性的提法实际上仍暴露了对于“控制点”的难于把握。
　　特别是对于还没有完全商用的NGN网络如何进行管理，未来还将有许多不可预估的新情况和新问题，“对NGN的可控制就是目前监管遇到的最大难题。”信息产业部电信研究院陈金桥博士说，“而到目前为止，我们对于互联互通、号码携带、紧急呼叫、合法监听等业务在NGN监管中的探讨，实际上还是基于以往传统PSTN业务的认识，未来NGN将产生的大量新业务才是我们将真正面临的难题。”因此，对于NGN管制者来说，真正重要的是形成评估NGN影响的跨领域的经验，并要顾及到技术、法律、经济等方面，而在未来，NGN将带领管制彻底走向业务端。
　　中国难题
　　在原定由奚国华副部长的致辞中表示，各国都将会把掌握NGN技术和建设NGN视为提升本国(或本地区)经济、增强竞争实力的重要内容。韩夏副局长也表示，中国将积极地加入到对NGN监管难题的探讨中来。
　　然而对于拥有全球最大用户规模的PSTN网络的中国来说，在迈向NGN的过程中，监管难题几乎是与技术、经济等难题相伴而生。
　　比如如何处理PSTN网络与NGN网络的共容性，特别是如何处理不同运营商之间的补偿机制，如何区分NGN业务与非NGN业务，如何辨别NGN业务所经过的网络归属。据美国FCC代表介绍，补偿机制要首先启动按比特结算的原则。但是信息产业部科技司闻库司长却认为这一原则目前还只停留在理论层，距离真正实行尚有时日。
　　“还有NGN的业务生成非常灵活，那么各个运营商之间的业务互通就将非常艰难，这给监管又提出了一个艰巨的考验。”陈金桥表示。此外，目前我国以目录分类方式的电信市场准入制度也肯定不适合未来NGN业务的发展，但是，如果要修改，应该采用什么样的制度也很难下定论。
　　代表中国一方在本次研讨会上发言的两位高级专家都没有涉及到具体的政策监管思路，但是他们都针对中国的实际网络情况提出了非常鲜明的意见。
　　中国工程院副院长邬贺铨院士指出，必须注意到NGN采用的是互联网的技术而不是将智能分散在终端的机理，即不再把复杂的功能推给终端而让网络继续作为傻瓜，在资源分配和业务传递方面，网络必须是主动的和有智能的。而采取了相对自由管制的FCC代表则认为，智能化将分布在终端，因此管制只需要把注意力集中在终端和消费者一侧，保证他们的利益最大化就可以了，然而邬院士指出这种思想将对NGN的安全管理尤其不利。
　　另一位专家信息产业部电信研究院总工程师蒋林涛则提出一个非常有意思的观点，他认为如果是由目前的互联网与电信网的融合而滋生的NGN，注定将是一个无法控制和管理的网络，由于习惯了免费和包月等使用原则，同时也由于技术原因使得无法对网络进行很好的控制，使得在
　　目前良好的商业模型非常缺失，因此，他建议运营商可以将现在低价格、没有区分市场的包月制互联网作为“附路”，另外再建设一条高收费、有服务质量区别的“高速公路”即所谓的“电信级互联网”，这样就能保证NGN的可监管性同时又实现良好的发展。但是他的这一想法遭到了信息产业部电信管理局的质疑，管理者认为，两条路都是要花费巨大的资金来修建的，在免费和收费之间的平衡点很难把握，而且也会增加额外的新的监管难题。