试解我国电信资费管制的误区及出路

8/24/2004，
“资费套餐”套住了谁？
　　事实上，自2000年年底以来，全国大部分地区的电信价格战就屡见不鲜。为了回避政府的资费管理，企业大都设计了名目繁多的促销活动，主要形式有：降低月租费标准、降低通话费标准、网内通话打折、违规包月等。今年以来这些价格战又有了新招，一些资费套餐开始动摇到国家严格限制的基本电信资费，如电话月租费、每分钟通话费和国际长途资费。大家都明白，这些套餐的实质内容就是“违规降价”。客观上形成了上有政府定价和指导价，企业我行我素，市场价格混乱的局面。
　　“资费套餐”是运营商的一种市场运作方式，一旦运营商滥用“资费套餐”，在“资费套餐”中掺水，就从根本上扭曲了“资费套餐”的初衷。套餐在降低电信消费的同时，也带来了很多问题：
　　使一些业务领域政府定价失效，政府权威打折。以移动资费标准看，已有10年未做调整，目前标准完全脱离实际，形同虚设，造成了资费的价格体系与电信运营行业自身的发展不相适应，也使政府定价和政府指导价失去了严肃性，市场调节价也明显失去应有的活力和市场动力等，迫切需要对此进行改革。
　　使电信价格体系混乱，政府管制被动。目前，在移动资费的价格体系已完全突破的情况下，固定电话资费原有的标准资费体系也开始被打破。在固定网络的同质竞争领域，随着网通、电信两大集团在南北方的相互渗透和铁通的业务拓展，固定电话市场竞争日趋激烈。在部分地区的部分用户群中，原有的固定电话资费体系已经被打破，一些地区的长途电话市场出现恶性竞争。可以说，当前电信运营行业资费和价格体系的混乱，实际上是对过于严格控制电信资费的一种反叛和反制约。从目前的政府管制能力看，基于对成本信息的高度依赖和监管能力的局限，政府管制也会陷于失效。
　　给企业经营和效率带来很大影响。价格战在加大运营商生存压力的同时也在迅速改变运营商的盈利模式：电信盈利已经从一个增量市场向存量市场转变。运营商收益增长已经从过去单纯依靠新增用户来带动业绩的局面，转向依靠增值业务提升固有用户ARPU的局面，许多企业出现增量不增收的局面。
　　不正当的价格行为造成企业经营、服务行为扭曲。电信资费下降，虽然有利于吸引用户，扩大自己的市场。但是价格一旦作为“战斗”来进行，必然也要杀伤自己，甚至引起恶性循环，更重要的是助长了以排挤对手为目的的不正当竞争，例如网间区别定价、掠夺性定价等，这不但造成国有资产流失，还可能使电信“打破垄断”的改革成果付诸东流。
　　资费监管，难以承受的负重
　　在我国，电信资费承载过多其本身不应承担的东西已经是业内外众所周知的。在市场经济体制下，市场需求无疑是最具影响力的价格制订因素，电信行业的价格形成机制也必须围绕这个中心。业内专家陈金桥曾公开说过：“现有的电信资费监管政策不适应电信业的发展步伐，改革势在必行”。
　　目前，电信市场愈演愈烈的价格战表面上看是资费管理的问题，实际上是电信改革遗留的有待解决的问题的集中表现和市场的回应。追根溯源，价格战是电信市场竞争格局、产权制度、管制能力等一系列深层次矛盾和问题的反映。而这些问题使资费改革在短期内难以实现预定效果，如果仅就价格战来制订相应的管制方法则只解决短期、表层的问题，而无法根本解决问题。
　　当前的关键在于要找到并建立一个有效的市场竞争架构，建立激励和约束机制，把电信企业变成真正合格的市场主体，这样一个市场框架应该在业务领域、互联互通、普遍服务等监管的各个层面，公平地明确各运营商应该承担的责任和享受的权利，为运营商创造公平的竞争环境，只有这样，才能从根本上解决当前包括恶性价格战在内的市场竞争中的一系列矛盾。当然价格机制逐步走向市场化，也是一个循序渐进的过程，绝对不是一蹴而就的事情。它需要综合考虑各方面因素，包括运营商、消费者以及市场环境培育等因素。所以，政府职能在这方面的转变也是一个渐进的过程。如何协调改革的渐进性与既定目标之间的关系，使两者相互促进、协调发展，将是建立我国电信监管制度过程中必然会面临的重大理论与现实问题。对于监管制度而言，渐进式改革的过渡阶段是一个旧的体制已经失效而新的体制尚未建立的阶段，也是一个高风险的阶段。高风险，并不意味着我们就不能出招，反而要求我们尽快理清思路，看准方向，大胆改革。否则，犹豫彷徨中我们可能要付出更多改革的成本。
　　电信资费监管的改革并不意味着政府监管部门将退出资费监管领域，正如前面所说，电信价格机制市场化是一个循序渐进的过程。在这个渐进的过程中，政府仍然会对电信资费调整采取审慎态度，不同的是政府将调整监管的力度和方式，由原来的事前资费制订改为事前引导与事后监督相结合，这一点大家已经达成了共识。不过可以肯定的是，政府对电信资费的监管行为将发生转变，其方向是鼓励电信业开展全方位竞争，而资费监管的改革将有助于电信业全面有序竞争的深入进行。
　　记者在采访中，许多通信管理局长都不无忧虑地说，目前的电信改革在方向选择和政策引导方面的正确性都是不容置疑的，但是大量的深层次的改革问题还需要电信业的下一轮改革来逐步解决。电信资费也是如此。
　　电信资费如何实现有效管制？
　　首先必须正确处理加强管制与资费放开的关系。众所周知，电信资费的市场化是未来的趋势，但是，在我国由于电信改革还在持续，相关的法制环境、管制能力、竞争架构和产权结构还不够完善，不足以支撑完成市场化的资费管理方式。因此，从目前来看，针对价格战愈演愈烈的情况，政府和企业都应加强资费的管理，避免将企业引入危险的境地。同时，待电信市场的有效竞争架构实现之后，相关法律环境和企业产权结构调整之后，再考虑进一步放开电信资费的管制。
　　其次要尽快建立基于成本的互联结算价格和零售价格。当前网间结算标准过低也是导致运营商有足够的降价空间大打价格战的原因之一，同时现行网间结算体系的不公平造成了各运营商网络升值的程度差别过大，严重地削弱了基础运营商提供互联互通的积极性。互联结算作为批发价格直接影响零售资费，如果结算价不合理将直接导致零售资费执行中的混乱和无序，因此，要尽早调整不合理的网间结算关系，该结算的结算，该收费的收费。否则，最终影响管制效果。
　　资费监管要与充实管制力量、完善法制环境、建立有效竞争框架配套进行。价格战表面上看是资费管理的问题，实际上是电信市场竞争格局、产权制度、管制能力等一系列深层次矛盾的反映。而这些问题使资费改革在短期内难以实现预定效果，如果仅就价格战来制订相应的管制方法则仅只解决短期、表层的问题，而无法从根本上解决问题。
　　我国电信业虽然经历了拆分重组的几次改革，但应当说只是在形式上形成了一个市场竞争的框架。当前的关键是要找到并建立一个有效的市场竞争架构，建立激励和约束机制，把电信企业变成真正合格的市场主体，这样一个市场框架应该在业务领域、互联互通、普遍服务等监管的各个层面，公平地明确各运营商应该承担的责任和享受的权利，为运营商创造公平的竞争环境，只有这样，才能从根本上解决当前包括恶性价格战在内的市场竞争中的一系列矛盾。
　　资费管理要与企业产权改革、战略目标制订等配套实施。政企分开以来，各电信运营企业为扩大市场份额，依然把市场占有率、业务发展数量作为对基层企业的重要考核指标，对利润、投入产出率、资产保值增值等长远利益顾及不够，诱发价格战。因此加强对企业经营效益的监督考核，防止国有资产因无序市场竞争和无计划建设带来的流失，加大对电信企业国有资产保值增值监管，检查是否存在因违规经营、恶性竞争等使国家利益受到损害的问题将成为政府监管的主要任务。
　　资费管制重点应锁定不正当竞争
　　综合看来，资费改革将有助于推动电信行业的全面竞争，加快电信业市场化的发展步伐，是适应电信业发展的明智之举。但是市场形成机制需要综合考虑各方的因素，尤其要避免恶性价格战的抬头，这就使政府监管部门的宏观调控显得迫切而又必要。
　　电信资费改革在把价格制订权还给企业的同时，政府监管部门需要保留必要的调控手段，特别需要注意治理恶性价格战。而避免恶性价格战一方面要靠监管、查处恶性事件，另一方面要靠企业自身的约束机制，包括出资人对企业的内部约束和绩效考核。有关部门对此应有清醒认识，拿出综合配套措施来避免恶性价格竞争的产生，积极稳妥地推进电信资费的市场化改革步伐。
　　不论在国际还是在国内，都不允许采用不正当竞争手段来打击或挤垮竞争对手，否则就被视为不正当竞争甚至非法竞争。近期信息产业部下发的一系列文件都表明，政府将重点监管那些企业间的事情，比如不正当竞争，以打击对手为目的的资费价格战；还要加强对集团公司的监管，要求企业要强化责任意识，切实加强对电信资费的内部管理与规范。这就是说，运营商不得通过不合理的资费套餐给对手“下套”，也不能将政府定价的资费部分“套”进去，不要在资费政策上打“擦边球”。
　　竞争与管制是一对矛盾。管制的基本内涵就是营造公平的市场竞争环境，保护消费者利益。放松管制是我们未来的一个目标，当前全球电信改革都处在这个进程中。我国是一个正在向市场经济转型的国家，在处理市场竞争与管制矛盾时，只能根据我国的国情协调，积极稳妥推进。随着我国电信市场进一步开放、市场竞争的充分，政府对电信资费的管制职能将慢慢淡化，政府在这一领域的作用也将慢慢减弱。这需要一个过程，这个过程与国家的市场化进程同步。要解决目前价格竞争和监管之间的问题，就必须从根本上解决深层次的矛盾，解决价格和价值背离等问题。无疑，在今后一段时间内，要进一步改革和完善资费监管体系，也是电信市场改革的重大内容。
　　(张英 夏荷 人民邮电报)