通信产业报:专网与公网的监管空白地带

8/4/2004，本报记者 张九陆　7月22日和23日，先后两次发生四川石油管理局川南矿区下属通信公司割断网通电缆事件，一度惊动当地政府。尽管此事在有关方面的调解下已经解决，但大中型企业专网与公网之间的问题还是凸显出来。
　　在六大运营商之外，我国还存在着许多专用通信网，其中既有交通、电力、公安等系统的全国性大网，也有像长春一汽、大庆油田这样能抵得上一个县级分公司容量的“一方诸侯”，更有数不清的小交换机、内部网络。由于业务上的重合，长期以来，这些专网与公网之间就是非不断。
　　所有专用电话网，除铁通外，都是没有电信运营许可证的，但是其中相当一部分在做着发展用户、提供服务、收取费用的运营商工作。那么，应该如何规范这些专网经营者的行为，如何避免他们与运营商之间的龃龉影响到广大用户的利益，成为业界必须面对的难关。
　　历史遗留问题
　　专网的问题，都是积年沉疴。
　　武汉电信新闻中心主任谢乐军告诉《通信产业报》记者：“一开始，企业专网的出现是公众网必要的、有益的补充。像武钢成立时，我们还没有能力进入武钢厂区建网，他们建立自己的电话网实属必然。”
　　这一点在大型国企集中的东北地区尤其突出，以黑龙江省为例，从上个世纪初的中东铁路专用网，到伪满时期的林业、煤炭专网，直至解放初期的百万官兵垦荒时建设的农垦专网、1960年代发展起来的石油专网，经过近一个世纪的发展，全省专用通信网总交换能力达100万门以上，传输线路长达数万公里，石油、农垦、煤炭、森工、电力都形成了独立、完整的专用通信网络。
　　随着时间的推移，我国国有企业改革日渐深入，电信竞争体制一步步确立，专网与公网之间存在的矛盾也日益突出。由于专网本身没有运营许可证，却把通信收入算入主营业务收入，还依托企业资源与运营商展开不平等竞争，“就好比一个走路，一个骑摩托车，对我们业务造成了很大冲击。”黑龙江网通的孙明海说。
　　还不仅仅是竞争问题。一位资深电信人士告诉记者，历史上甚至发生过某企业专网与运营商线路维护人员因线缆入户问题发生争执，群体持械相向，险些酿成流血事件。由于国有企业普遍面临体制改革，往往无力顾及通信服务，通信欠费、通话质量等问题也相当严重。东北某市曾发生过这样一件事，当地一大型国企，因专网需要，租用了运营商的骨干线路，但又无钱付账，累计欠款已达1800万元。运营商为了催款，只好指示网管维护人员，在非接通率统计时段关掉通往该运营商的一半中继线路，统计接通率时再打开，这样做了几天，企业发现自己网络对外的通话总是大量溢出，向上级投诉，在有关部门的调解下，此事不了了之。类似的事件几乎每年在全国各地都有发生，令当地运营商头痛不已。
　　从消费者角度讲，问题同样不容忽视。当前，电信业务越来越向多样化、专业化方向发展，而企业专网由于资金和人才的困难，往往难以提供令人满意的服务，然而又由于内部垄断，消费者无法行使选择权，很难说其利益得到了有效保障。
　　监管空白地带
　　专网的问题，解决起来颇为棘手，关键原因在于专网与公网之间的网络建设、通信监管、费用结算等诸多领域，还处于法律法规的空白地带。
　　《通信产业报》记者询问信息产业部电信管理局网络互通管理处，被告知：“如果发生了像剪断电缆这样的纠纷，应属工程建设部门管辖。对于专网与公网之间的互联互通，我们这里目前尚无规定。相反，关于运营商之间互联互通的规定，信息产业部则有很多。”
　　在四川发生的事件中，网通要求立即恢复被“油通”剪断的用户电缆，而“油通”则认为网通未经允许使用了自己的电缆地沟，要求其完全退出“油通”的内部专网领地，拆除全部已安装的电缆设施。最后，在泸州纳溪区政府的调解下，各方达成共识：立即接通被切断的网通电话电缆，恢复小区内首批87户职工通话；余下120余户登记在册准备加盟网通的用户，将本着自愿原则由双方冷静协商解决，并力争寻求下一步合作和共同发展；网通是否存在不正当竞争，“油通”切断网通电缆行为是否违法等法律方面的问题，双方有权按法律程序解决。
　　从这个过程中可以看出，解决问题靠的是人情和地方领导的作用，法律准绳是民法，以及刑法中关于破坏通信设施罪的相关条款，电信的专业条例和有关行业法规在整个过程中未发挥作用。
　　信息产业部电信管理局网络建设处的一位官员告诉记者：“《电信条例》中，关于借用地沟是有相关规定的，应当付费，但地沟拥有者没有剪断未付费者电缆的处罚权。而且在电信领域没有所谓‘领地’一说，完全应该自由竞争。”
　　理论上虽是这样，但《电信条例》对专网所有者的约束力相当有限。记者以用户的身份向一家公司专网的业务处咨询时，便被告知：“公司早有规定，只要是我们公司的住宅小区，就不允许公网运营商进线！”
　　《电信条例》仅仅是一部行政法规，效力等级比法律低，对违法行为的处理力度也较为有限。而且对于专网和公网之间这种特殊情况的管理，《电信条例》没有规定。因此，专网和公网之间的关系，迫切需要法律准绳，通过具有较高权威性的法律来规范。
　　三种选择
　　法律规范可以在较高层次上防止恶性竞争情况的发生，却无法对专网的命运产生根本性影响。更多深层次的问题，才是新形势下专网前所未有的挑战：专网没有电信运营许可证；其局部通信功能已经远远满足不了通信多样化的需要；专业人才严重不足；经营状况较差，改造发展资金严重短缺，使用专网地区通信需求无法满足，成了地区经济发展的制约瓶颈。要想在根本上解决问题，还得进行更深入地探索。
　　目前看来，摆在专网面前有三种选择：
　　第一种选择是由“地下”转为“地上”的铁通模式。众所周知，铁通本身就脱胎于铁路系统的专网，获得了电信经营许可证后，在国内各大运营商夹击的情况下，尽管步履蹒跚，铁通还是赢得了自己的生存空间。所谓“名正则言顺”，像石油、电力等都是有很强实力的专网，一旦获得向外拓展业务的资格，很可能给中国的电信市场带来新的局面。
　　第二种选择是并入公网的黑龙江林网模式。近年来，黑龙江森工总局贯彻党中央关于国有企业“有进有退、有所为有所不为”的方针，决定将企业办社会的职能从企业剥离，明确提出：林业专用通信网要交给具有强势的公用通信企业来发展经营。黑龙江网通新闻中心主任陈岩告诉记者，在森工总局、网通公司与当地政府的大力支持下，经过努力，全省已有30多个省属森林工业企业的专用电话网通过资产收购、联合建设等方式并入黑龙江电信公用网，由于融合后统一了资费标准，加快了业务发展，业绩已经有大幅提高。
　　还有一种选择则是自身改革，静观其变的武钢模式。武钢通信的前身是武钢电讯厂，近几年，他们充分开放经营，引进一切可以引进的资金，降低集团公司的持股比例，真正实现股权多元化。目前，他们与运营商相处得“其乐融融”，武汉电信的谢乐军说：“随着业务的发展，相信专网融入公网将是必然趋势，像湖北党政专网已经全部并入武汉电信了。对于武钢，我们签有互相支持的协议，至于未来是融合还是不融合，还要由市场来决定。”
　　时间永是流逝，街市不会永远太平，通信设备会老化，通信业务会增加，通信企业形式也会改变，作为昔日经济体制的“遗产”，诸多专网的命运正在等待裁决。