21世纪报道：我国8万个行政村不通电话

21世纪经济报道 　述评 赵忆宁
　　到目前为止，我国的固定电话和移动电话两个网络总量都居世界首位，去年底用户总量达到了5.3亿。
　　我国电话用户增长之快，超过国内外各方面几年前的预期，也提前两年完成了“十五”计划电话普及率目标(全国电话普及率超过40%)，但是离“十五”计划的农村电信普遍服务目标(95%以上行政村通电话)差距甚大。因为去年底，中国的村通电话率虽然达到了89.2%，但仍有8万个左右的行政村不通电话。
　　全国平均来看，目前我国农村固定电话普及率为11%左右，仅为城市水平的1／3(31.4%)。
　　为何“十五”期间没有完成计划目标？首先是政府的职责。
　　新一届信息产业部采取的方式是启动《农村通信普遍服务实施方案》和《农村通信普遍服务——村通工程实施方案》，这是与6大运营公司谈判协商的结果。
　　“村通工程”虽然受到欢迎，但还属于“示范”范畴，进展不大，有点“急就章”的感觉。尚没有像印度那样建立一个农村普遍服务的长效机制，而是仍然利用行政手段来促进普遍服务。
　　为何农村普遍服务基金至今仍未能在中国建立起来？主管部门有一些“担心”。
　　依照他们对中国若干基金的经验，往往出台时的理由冠冕堂皇，甚至被说得天花乱坠，偏偏后来出现问题，有些基金最后成了一些部门的“小金库”。
　　造成问题的根源是管理不善，一些基金沉淀下来很多钱，最后经济改革、部门撤销，本来取之于企业的这些费用最后又都到哪里去了？
　　几年前就提出的农村普遍服务基金在这一背景下，方案在发改委、财政部、国资委与信息产业部等部门之间转来转去，没有取得共识。
　　中国国情与印度不同，从1996年到1999年村通增长幅度的确非常大，但那时电信改革还没有完全到位。
　　在电信垄断经营时期，由于政企合一、邮电合一，电信普遍服务一直是由原中国邮电电信总局承担，采用的方式是交叉性补贴。
　　今天为什么中国电信、中国网通依然承担着普遍服务的一个原因，就是从历史沿袭过来的。
　　电信改革之后，回过头看新世纪的头几年，“村村通”工程增长的比例显著下降，让人们看到企业市场化以后的利益格局——普遍服务有一边建设一边往下走的状况。
　　原因何在？因为普遍服务除了有投入的成本以外，还有平时的运营成本，这一运营成本对于边远地区来讲是非常高的，造成已经通了电话的村子逐渐沦为不通。
　　印度的经验值得中国借鉴和学习。今年4月，有专家从公共财政和公共经济学的理论来论证基金建立的财政转移支付功能，进一步针对建立农村普遍服务基金提出一些看法。
　　国务院有关领导同志批示，在落实今年的改革任务方面，明确提出了“探索实行电信普遍服务机制，加快建立电信普遍服务基金”的看法，从法律上保障农村地区、贫困地区的农民能够享受到电信技术发展带来的好处。
　　可喜的是，基本上所有的运营商已经达成共识，在中国建立农村普遍服务基金已经刻不容缓。
　　但是，在中国实现农村普遍服务有两个问题不可忽视：其一就是电信体制改革以后，中国的电信市场竞争格局基本奠定，而且这几家公司的主要部分都陆续成为上市公司。
　　在这样的情况下，由于企业要按照效益最大化的原则进行经营活动，势必对这些成本开销大、经营亏损的业务要重新进行研究；其二，就是关于建设时期如何筹集资金？如何分配和使用普遍服务基金？怎么确定普遍服务的成本？怎样根据这个成本，根据普遍服务的目标来分配普遍服务基金？
　　这个成本的测算一直是个难题。
　　电信行业的运营商都在“算账”：中国移动每年的利润零头就是中国联通的总收入，因而担心会让他们扛大头。
　　他们认为，中国联通从中国电信分离出去的时候，是带着网络资源出去的，跟现在的中国电信一样，都是“带着家产出去的”。
　　如果按收入上交基金，凭什么？中国电信也一样，多少年来他们一直承担着西部的普遍服务，投入资金上百亿；铁通甚至认为，公司成立时没有得到更多的资源，连初装费都没有，现在要我们去承担农村普遍服务的投入，不在一个竞争平台上，原来竞争的基础就不一样。
　　在这种情况下，假设按营业收入承担农村普遍服务基金，利益协调与核算已经成为一道绕不开的难题。
　　专家认为，在普遍服务中，在政策层面大概存在三个主要问题：第一就是谁来制定和实施电信普遍服务的政策；第二是如何为这个政策筹集资金；第三是如何分配和使用这些基金。这是中国实行普遍服务的三个主要环节。
　　可喜的是，启动普遍服务成本补偿的测算工作，以及对资金收取的方案测算，种种举措都已经列入有关部门的议事日程之内。