互联网周刊：电信法制建设迷雾

6/28/2004，历经24载春秋，《中华人民共和国电信法》据说就要结成正果。有人欢欣鼓舞，有人满怀疑惑，一部行业基本法规，承载了太多的期望。纵观各国历史，电信业的法制进程无不充满坎坷，这不仅与技术进步、市场结构等行业特性相关，也与各国政治经济体制和政府经济管理职能相关。出台不易，执行不易，完善更难。没有人会怀疑中国电信业必然会走上依法治理、依法监管的方向，但法律制度体系、执法队伍建设和监管效率等关键问题依然处于迷雾之中。
　　电信法律制度加速调整
　　迄今为止，在信息产业领域我国已经颁布实施了若干项法律法规，这些制度对于调控市场、引导产业发展发挥了重要的推动作用。截止目前，我国信息产业领域先后通过并发布了1部法律、5部行政法规、28项部门规章以及若干项规范性文件，分别列举如下：
　　法律：2000年12月29日，颁布《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》。
　　行政法规：1993年9月11日，颁布《中华人民共和国无线电管理条例》；2000年9月25日，颁布《中华人民共和国电信条例》；2000年9月25日，颁布《互联网信息服务管理办法》；2001年12月5日，颁布《外商投资电信企业管理规定》；2002年11月15日，颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》。
　　部门规章：信息产业部1号令《电信网码号资源管理暂行办法》；2号令《通信建设项目招标投标管理暂行规定》；3号令《互联网电子公告服务管理规定》；4号令《仿印邮票图案管理办法》；5号令《软件产品管理办法》；6号令《电信服务质量监督管理暂行办法》；7号令《电信用户申诉处理暂行办法》；8号令《互联网上网服务营业场所管理办法》；9号令《公用电信网间互联管理规定》；10号令《通信行政处罚程序规定》；11号令《电信设备进网管理办法》；12号令《电信设备抗震性能检测管理暂行办法》；13号令《邮政用品用具监督管理办法》；14号令《中华人民共和国无线电频率划分规定》；15号令《电信网间互联争议处理办法》；16号令《高楼高塔高山设置无线寻呼发射基站管理规定》；17号令，关于废止1993年9月11日发布的《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》和1995年11月10日发布的《放开经营的电信业务市场管理暂行规定》的决定；18号令《通信工程质量监督管理规定》；19号令《电信业务经营许可证管理办法》；20号令《电信建设管理办法》；21号令《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》；22号令《国际通信出入口局管理办法》；23号令《国际通信设施建设管理规定》；24号令《中国互联网络域名管理办法》；25号令《信息产业部行政复议实施办法》；26号令《通信行业统计管理办法》；27号令《电子信息产业统计工作管理办法》；28号令《电信网码号资源管理办法》。(注：上述规章详细内容，请查阅信息产业部网站http://www.mii.gov.cn/mii/zcfg.html)。
　　规范性文件：2003年8月14日，国务院办公厅转发信息产业部等部门《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》(国办发[2003]75号文件)；其后，信息产业部颁布《关于加强依法治理电信市场的若干规定》(信部政[2003]453号文件)，以落实、细化国办75号文件。
　　但是这些法律法规只是部分勾勒了电信市场主体的行为规范，距离完善的电信市场法律体系还相去甚远。按照我国电信立法者的工作设想，首先需要尽快出台一部规范全行业各方主体行为的基本规范：《电信法》，然后再依据电信法的立法精神和其中的若干授权性规定，并结合电信产业和电信市场发展的实际情况，制定出具体细致的法规、条例和管理办法等下位法律，由此形成以《电信法》为核心的法律制度体系。如果以电信运营市场、电信建设市场和电信设备市场为制度设计的基本对象，那么形成全面法制规范的时间大约还需要3至5年，其后还将根据实际情况进行调整完善。这只是一个理想的构思，关键问题在于，入世的外部压力和日益激烈的内部竞争对于权威法律制度的需求越来越强烈，时间进度可能需要加快；其次，随着经济体制改革的推进和政府经济管理职能的转变，电信业利益主体面临着新的变化，法律制度体系的内容、范围和重点也面临新的调整。
　　据此思路，在2003年起步重新起草的《电信法》，将吹响我国电信业加速法律制度建设的号角，入世和实施《行政许可法》所带来的法律法规清理也将成为重要的推动力量。我们将在未来几年中，看到许多带有前瞻性、国际性的电信法律法规依次诞生。
　　克服制度缺陷，完善法律体系
　　从我国已经颁布的电信法律制度的名称和内容来看，我国电信法律制度体系远未形成，法律法规存在诸多缺陷。具体体现在如下方面：
　　1. 数量少。面对几千亿元产值、占GDP比例3%左右的基础性产业，管理电信运营、电信建设和电信设备三大市场，信息产业部在过去的6年中在法律法规制度建设上只有上述成果令人忧虑。
　　2. 覆盖面窄。从法律制度的内容来看，虽然现有法律涵盖了3大市场领域，但对核心的电信运营市场中存在竞争的各领域规范不足，而对迅速崛起的互联网业务市场规范较多；对政府管理行为的规范较多，对企业的建设经营和服务行为规范较少；这些结构性缺陷导致监管部门在实施具体的行政执法职能时依据不足，监管效率受到严重影响。
　　3. 层级低。目前仅有一部针对互联网安全的法律，由中央政府颁布的行政法规的数量也不多，而信息产业部以部令方式发布的部门规章不少，其余内部司局下发的规范文件更多。由此产生两大问题，其一是法律适用性较小，一旦遇到管辖权冲突就无法执行；其二是权威不足，容易受到地方性法规的制约干扰。
　　4. 体系弱。从目前的法律制度框架和内容来看，各层级法律法规没有形成相互依赖支持的体系，处于各自为政的状态。电信市场的利益相关者不清楚立法者的整体意图和管理思路，而具体执法者则无法整体把握执法的尺度，对后续的立法工作形成了制约。
　　中国电信市场正在加速转变，电信立法面临更加艰巨的任务。其中，首要的难题是尽快塑造具有中国特色、相对完备的法律制度体系。从克服上述缺陷出发，我认为可以提出在未来的制度建设中，需要遵循的行动方针：
　　1.立足体系建设。要以《电信法》为核心，针对电信市场的类型、主体和利益关系，分别制定和完善系统的法律、法规、规章和管理办法。各层级制度建设应当遵循先后顺序，相互补充完善。
　　2.适应阶段要求。随着电信产业发展和市场竞争状况的变化，不同时期的利益关系矛盾有所区别，电信法律制度应当适应这种变化，及时总结经验，按照先试行、后完备的立法思路不断推出各项制度规则，保障电信监管依法有序进行，促使电信竞争纳入法律治理的轨道。
　　3.加强政策协调。在中国国情的市场经济体制环境中，监管政策先行于法律实践是常见现象，并且监管政策和产业政策还会出现目标和方向分歧。为避免政策的相互干扰及对法律制度的扭曲，需要在立法过程中，对政府主管部门的目标、行为和职责进行事先引导，提高政策的协同效率。
　　需要提醒立法者注意的是，从立法成本效益出发，我们在塑造新的电信法律制度体系时不要等待犹豫、求全责备，而要抓住时机、保障优先。我个人以为，首先要出台基本大法以调整基本利益关系，指导全行业的改革和发展方向；然后按照主体、市场、行为、资源、手段、技术、安全等因素分别出台各项管理法规，逐步形成严密的制度体系。为提高透明度和科学性，电信法制建设需要公布立法计划和进度表，整合各方智力资源参与立法进程。
　　强化执法队伍，提升监管效率
　　任何制度都不可能自行发挥作用，它需要执法者的实施、守法者的自律以及两者的良性互动。随着电信法律制度体系的逐步完善，执法能力高低将成为影响制度效果的关键性因素。
　　我们看到，当前电信市场中各类违法经营和竞争行为屡见不鲜。其中，重要的原因在于执法能力的薄弱。形成这种现象的原因主要有：
　　1.机构缺位。恶性价格竞争、互联互通障碍、消费者权益受侵害等事件大量发生在地市以下的基层电信市场，而目前的管制机构和人员集中分布在中央和省一级部门，距离事故现场较远，反馈速度和处理能力受到影响。
　　2.信息不足。电信企业相互之间信息不对称，而监管机构和消费者的信息获取能力处于弱势地位。无法及时采集具体违法事件的证据，无法随时跟踪竞争行为的发展变化趋势，从而影响决策战略和行动时机。
　　3.财力短缺。执法行动需要人力、财力等资源支撑，我国电信监管机构目前尚无独立的经费来源，严重依赖中央公共财政，这种状况决定了各级管制机构基本属于职能实施性部门而非执法性部门。
　　4.渠道依赖。目前地方电信管制机构虽然在性质上属于中央政府主管部门的派出机构，在人员、财政、职责等方面独立于地方政府和企业。但这些机构脱胎于当地主导电信企业，人员之间有千丝万缕的关联，由于普遍的办公经费短缺对电信企业形成习惯性依赖，因此容易陷入“管制者陷阱”，成为管制俘虏。这种状况已经持续了相当长的一段时间，对行政执法的公开性、透明性和科学性形成了较大困扰。
　　5.素质差距。由于现行管制机构的人员大部分来自于企业，缺乏对政府公共事务管理、电信市场监管的专业知识和执法理念，因此在理解和实施法律制度方面出现了较大的差异，出现了全国市场针对同一问题采用不同处理方式的现象。比如，在治理价格战，处理同业竞争，解决服务质量争议等方面，各地监管部门的执法尺度就有较大差异。
　　可以看出，如果没有一支高素质、合格的执法监管队伍，任何良好的法律制度都有可能流于形式。必须针对队伍的缺陷，尽快加强队伍建设，提高执法能力和效率。
　　今后几年，我国电信执法队伍建设的中心工作是强化地方电信监管部门的权威和执法能力，我认为这需要从以下环节入手，从而逐步克服缺陷、完善监管队伍：
　　1.进一步明确和巩固地方电信监管部门的执法权威。要在各项电信法律法规中明确规定地方电信监管部门的执法权限和职责范围，要求地方政府和司法机构给予积极主动的配合；同时，赋予地方监管部门足够的处罚手段，以形成有效的法律威慑。
　　2.加快完善电信市场监管信息系统和决策指挥系统。要从法律上赋予电信监管机构建立市场监管信息系统的职责，逐步建立起以中央为主、部省两级分别管理的信息系统和决策指挥系统，改善监管机构的信息获取能力，扭转信息弱势地位。
　　3.加强电信监管机构的人力和财力建设。通过在职法律培训、业务培训以及招募专业人才等手段迅速改善电信监管人员的知识缺陷和能力差距；同时，通过立法确认和保障各级监管机构的财政来源，参考国际经验建立起隶属公共财政、实施专项收支的电信监管经费，从资源保障上避免管制机构被“俘虏”的现象。
　　4.在法定电信监管体制下探索新的监管模式。在法律规定的两级监管体系下，可以探索如何有效解决监管机构与电信市场的地理阻隔问题。如果无法再度授权，可以充分利用技术手段和市场化机制，通过建立市场监控系统、举报激励制度，借助远程办公会议等方式及时有效处理基层市场的违法竞争行为。
　　法制需要相对稳定的规范，而电信行业需要高度的前瞻性和创新性，这就注定电信法制进程会有曲折甚至反复。但只要我们抓住立法、执法、守法三个环节，从塑造科学的法律制度体系、提高监管队伍的执法能力入手，就能够廓清前程中的迷雾，将进程的主动权牢牢掌握在自己手中。