人民邮电：吕廷杰、陈金桥论电信改革

[swf]http://www.c-fol.net/images/flash/haixin.swf[/swf6/17/2004,中国信息产业网-人民邮电报,北京邮电大学经济管理学院院长、博士生导师吕廷杰教授，信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥博士，与大家一起回眸电信改革的十年风雨，展望改革如何推动电信业走上可持续发展之路。
　　改革推动发展发展深化改革 
　　记者：电信改革已经快走过第十个年头了。在这十年里，我们亲眼目睹了电信业的高速发展，可以说改革对电信发展起了非常大的推动作用。请问十年来，我国电信改革的中心任务是什么？主线又是什么？
　　陈金桥：电信改革的中心任务与电信产业发展阶段息息相关。十年前，我国电信业的主要特点是短缺经济、总量供应不足；现在则开始进入总量过剩与结构性短缺并存的阶段。可以说，随着电信业的逐步发展，产业环境面临变迁，改革的中心任务也在变化。但是，围绕“发展是硬道理”这个中心，如何通过改变体制环境促进产业发展，一直是电信改革所要面对的首要问题。
　　电信改革的目标说到底就是为了推动电信业的健康、全面发展。具体而言，其目标与电信监管基本使命相同，主要体现在三个方面：第一，通过改革，达到电信资源优化配置的目的；第二，通过改革，达到电信市场公平竞争的目的；第三，通过改革，保障广大消费者的权益。
　　改革就是变化，就是改变旧的体制环境，营造一种更适应产业发展的新体制环境。从电信改革十年的情况来看，有明、暗两条主线：“明线”是对电信市场的结构性调整；“暗线”则是为了促进电信业的发展。因此，电信改革与产业发展、市场监管是紧密相连、相辅相成的。
　　吕廷杰：我国的电信改革总体来讲以稳健著称，同时又带有浓厚的中国特色。毫无疑问，电信改革是手段而不是目的。我国的电信改革就是紧紧围绕“发展是硬道理”这个中心，根本目的是使我国电信业持续超常规发展，并成为世界第一大电信市场，技术水平与国际先进水平接轨，以及带动设备制造和信息服务整个产业链的蓬勃发展。
　　通过改革，我们可以达到资源优化配置、产业良性健康发展的目的。十年来，电信改革是沿着“三步走”的路线前进的：邮电分营、政企分开、引入竞争。这三步又不是相互独立的，而是不断交错进行的。当然，随着电信业的不断发展，改革也在不断深化，而改革的最终目的——推动电信业的发展将不会改变。
　　记者：在改革中，政府将如何定位？
　　陈金桥：在改革中，政府主要是为有效竞争创造公平的市场环境。现在政企分开早已实现，而随着国资委的建立，政资分开也逐步完善，最后就是要实现政监分开。把深层次的产权问题解决，明确权责关系，才能打破发展的束缚。随着《电信法》的出台，市场竞争的法制环境也正在逐步营造中。
　　吕廷杰：政府这只“有形的手”在市场中的作用应该是保证公平，而市场机制这只“无形的手”是通过优胜劣汰来追求效率，这二者之间本来就存在矛盾。西方著名的新古典经济学派虽然赞同政府这只“看得见的手”对经济社会发挥有益的调控作用，但也指出，政府干预存在严重的“效率陷阱”，即可能出现严重扭曲市场机制、影响市场均衡从而损害经济增长效率的可能性。正如纳什所言，完全市场竞争不能走向有效竞争。因此，就一定要通过改革在这二者的矛盾中寻找均衡。
　　政府应该正确定位，它的作用应注重于制定能够提高市场效率的游戏规则，而不是充当局中人，这样才能树立监管部门的威信，并在监管中调和上述矛盾。值得庆幸的是，信息产业部在今年所提出的“退后一步、站高一步”的监管原则，是对政府定位的深刻认识。
　　回顾改革历程品评改革热点 
　　记者：通过外部力量的介入，打破现有的平衡，是在改革中经常采用的一种手段。从电信改革的角度看，1994年7月中国联通的成立是基于什么样的目的？这种外部力量有没有激活当时的电信业？
　　吕廷杰：中国联通的成立是我国电信市场引入竞争机制的重大举措，从那时起我国电信市场才开始有了实质性的竞争。从后来的发展情况看，服务质量的改善和电信资费的不断下降，都是引入竞争机制的结果。而在竞争中，消费者是最大的受益者。
　　在“三步走”的改革路线中，引入竞争机制是比较关键的一步。而这种外部力量的介入，是竞争机制引入的第一步。市场经济说到底是一种机制，一种选择。它的本质是使有限的资源满足无限的需求，这就需要资源的优化配置，因此它又是一种优胜劣汰的机制。从这个意义上说，中国联通的成立是我国电信业打破垄断、走向竞争的第一步。
　　陈金桥：中国联通的成立，很明显是想通过引入外部竞争，激活当时的电信市场。从电信市场微观主体的改造来看，这正好遵循了“增量调整激活存量，存量重组牵引增量”的渐进式改革路径。这也正是我国电信改革以稳健著称的重要依据。从当时情况来看，联通相比庞大的电信而言，实力还非常弱小。由于不是同一重量级的较量，增量促进存量变化的力度还非常小，当时来讲效果有限。直到中国联通上市，上马CDMA网，增量力量强大时，这种改革效果才逐渐显著起来。
　　记者：1997年10月，中国移动(香港)公司在纽约、香港成功上市，开了电信企业上市之先河。其后，中国联通、中国电信等也纷纷上市。上市对改革起到了什么效果？
　　吕廷杰：电信企业的上市有助于其建立现代企业制度，完善法人治理结构，健全投资融资渠道等。而产权问题是改革的核心问题之一。因为，政企虽然分开了，市场竞争也形成了，但是竞争主体的所有人还比较单一，几乎都是国有资本在竞争，政府作为出资人在管制中也不好明确定位。通过上市这一途径，改变单一的产权结构，这对于我国基础电信运营商增强核心竞争能力、与国际接轨和走向国际市场都是十分有益的。
　　陈金桥：我一直认为，中国电信企业尤其是电信国企上市，要完成三方面的目标和任务，不可偏废。第一是融资，就是发行股票筹集资金，从资本上壮大企业的实力；第二是融制，就是通过上市改造产权结构，进而建立现代企业制度；第三是融智，就是通过上市引入先进的管理经验，以及具有国际化经营头脑的管理和技术人才。从这三个目标来讲，单独以融资成本大小来确定上市时机和方式是不合实际的。如果考虑到上市改制对于电信国企制度层面的重大影响，最优化融资策略反而不是决定性的因素，上市推动企业产权结构调整和运行机制完善的意义十分重大。
　　记者：1999年2月，国务院通过中国电信重组方案，中国移动集团、中国电信集团和中国卫通集团于2000年相继挂牌成立。2002年5月16日，中国电信南北拆分方案确定，新中国电信和新中国网通正式挂牌成立。加上原有的中国联通、中国铁通，至此电信运营业的竞争格局已初步形成，从实质上来讲，有没有打破垄断？又该如何看待垄断和竞争的关系？
　　吕廷杰：由于市场机制就是追求“赢者通吃，适者生存”的优胜劣汰机制。因此，市场竞争的结果就会产生垄断，例如AT＆T公司提出“一个系统，普遍服务”的概念就是为了实现其垄断目的。所以垄断和竞争都是相对的，都是阶段性的。只有通过政府这只“有形的手”适度地调控，才能促使市场竞争的长期、有效。处理好垄断与竞争的关系是政府在电信改革中的重要使命。
　　目前，我国电信市场竞争格局是不完全的。其根本原因在于都是国有独资或国有控股公司之间的竞争，因此竞争不彻底。此外，由于各个公司的经营范围有所限制，没有实现全业务经营，加上通信行业的自然垄断属性，因此，几次拆分的结果好比把一个小卖部拆成一个卖酱油和一个卖醋的，除了削弱了一些企业的实力，在某些领域并未彻底打破垄断。但鉴于电信业涉及到国家主权和安全等重大问题，因此各国政府实质上都有较大程度的干预。然而在做法上我们应该考虑实现网元的非捆绑销售、准许按流量分成的合作模式，从而使包括民营和外资成分在内的多元化投资主体进入不涉及基础网络设施的虚拟运营和通信业务转售与批发等业务领域，以进一步促进电信服务与应用市场的开放。
　　陈金桥：竞争与垄断是辨证的关系。看有没有打破垄断，一个依据是市场上竞争主体的数量以及价格的“黏性”。从这两个因素来判断，我国电信市场可以说已经初步打破垄断。但是，有没有形成有效竞争，还得看市场上有无实际的主导力量；有没有形成充分竞争，还得看新进入市场者有无障碍。而且竞争的有效性与充分性，还反映在市场对需求的快速反应上。总的来说，目前电信市场的竞争还不够充分、有效。
　　记者：2000年9月，国务院批转信息产业部关于地方电信管理机构的组建方案，到2001年6月，全国31省区市通信管理局全部组建完毕。请问我国的监管体制有何特色？
　　陈金桥：目前我国的监管体制是部省二级的垂直管理体制。部一级，主要负责制度规则及具体政策的起草制定、补充解释和修改完善，同时对全国性基础电信运营商的重大经营行为进行市场监督管理；省一级，主要负责制度和政策的执行，协调产业发展与地方经济的关系，以及对区域性电信企业进行监督管理。从目前运行情况来看，这样的体制存在一些优点，比如：政策制定、执行比较统一，人员比较精干，反馈执行效率较高。但是同时存在如下缺点：第一，监管机构与监管对象相比，人力相对不足，而且很多监管事件都发生在地市一级，省一级管局鞭长莫及，还存在信息不对称的问题；第二，垂直管理体制使得地方政府对电信监管的支持相对弱化，与地方经济协调上有待加强；第三，中央财政比较紧张，省管局的办公经费不足；第四，专业知识水平还有待提高，很多监管人员来自于原来的电信运营商，自身面临着角色的转换。
　　吕廷杰：有人曾经提出，我国的电信业，政府管得太死了、太多了。其实，政府监管是非常有必要的。这正如一辆汽车，决定它速度的不仅仅是油门，还有刹车。没有一个安全的刹车装置，再快的速度都是危险的。而电信业的竞争就像油门，能够加快电信业的发展速度；政府监管正是这样的刹车装置，把它的发展速度控制在合理范围内。
　　目前监管的主要问题是权威性不够，救火多，预防性措施少，更多的是恶性事件发生后的监管，缺少前馈控制。在这个方面，也有政府缺乏统一的管制标准等客观因素，而《电信法》的出台将在一定程度上解决监管的法律标准问题。
　　记者：伴随着电信改革的不断深化，很多市场失灵问题都暴露出来了：互联互通、普遍服务、价格战、重复建设等等。该如何认识并解决这些问题呢？
　　陈金桥：改革不是简单地由计划经济变为市场经济，而是要达到市场引导与政府调控的有效统一。只有这样，我们的电信业才有可持续发展的动力。电信业是典型的网络经济，即遵循规模经济、外部性和成本递减收益递增等规律。如果完全放开，引入市场机制，而政府调控又没有及时跟上的话，市场失灵问题就会显现。
　　竞争会引起互联互通问题，这是必然的。有专家提出，公平合理的网间结算能够彻底根治互联互通障碍。我个人认为这是色彩较浓的理想主义，在实践中互联互通的本质是网络经济环境中市场主体的竞争模式，它涉及到如何处理竞合关系。竞合关系产生的主要困惑是，各竞争主体既要维持竞争的局面，即使自己的利益最大化、使对手的利益最小化；反过来，又要保持互联互通，即牺牲自己的利益、满足对方的利益。这本身就构成了一定的矛盾。因此，只要有竞争，必然存在互联互通的问题，网间结算不可能从根本上解决互联互通问题，只是解决了建立公平的利益激励机制的问题。
　　关于电信普遍服务问题，很多国家是通过设立普遍服务基金来解决的，例如美国、欧盟等国家。普遍服务应当是政府的职责，归根到底它是政府通过调控手段来解决协调发展和公平配置的问题。但是目前的情况是，普遍服务存在政策的滞后性而且缺乏落实。究其原因是，普遍服务不能给企业带来效益。这也涉及到今后电信改革的一大目标：电信业的经济增长与社会责任的有机结合。
　　重复建设只是在不同竞争模式下不同程度的反映。如果我们采取网业分离、基于业务的竞争模式，重复建设问题将迎刃而解，但是那样又会产生新的问题。而目前是数网竞争的模式，网络基础设施不可避免存在一定程度的重复建设，但是我们可以通过发放牌照、配置资源等手段来弱化其影响。
　　价格战其实是一种低层次的竞争，是由于企业没有差异化的产品，不得已而为之。但这也与我国对电信资费的控制力较弱有一定的关系。虽然我国对电信资费有统一的价格标准，但是电信业务发展迅速，很多新业务、增值业务的定价无法统一；而且，很多竞争主体频频通过促销等手段变相降价，冲击了统一的价格标准。从市场竞争的层面来说，有效而充分的竞争就是要遵循市场经济的价值规律，让市场来决定价格。但是考虑到电信业在国民经济中的基础性、特殊性和重要性，以及电信市场竞争状况的不足，政府部门对于关系重大、涉及社会经济活动和公众生活福利的基础设施及电信业务，保持必要的管理、干预和调控，在恰当的时机推进电信资费的市场化机制的形成，是深化电信改革、完善市场监管，平衡消费者、企业、投资者和出资人利益的重要举措。
　　吕廷杰：实际上，这些问题都是相互关联的。从理论上讲，没有重复建设就没有竞争，但世界上很少有同一股东在相同领域重复投资两家相同企业进行竞争的情况。因此，我国的电信市场在竞争结构上是不合理的。互联互通问题是电信业引入竞争所带来的必然问题。这个问题几乎涵盖了信息不对称、信息不完全、激励不相容和局中人非理性选择等当今经济学界的所有前沿问题。从管制的角度而言，互联互通的尺度是一个十分关键的问题。我们知道，企业应对竞争的主要手段不外乎总成本领先下的价格优势和产品或服务的差异化优势。然而，如果一个企业开发出一种新业务，别的企业马上模仿并实现互联互通的话，不仅业务创新的激励没有了，而且会造成网络与服务的同质化，剩下的当然只有价格战了。因此，对网络的互联互通和业务的互联互通应该严格区别对待。
　　记者：在十年改革中，还有两个重要环境变化不能不提到：中国加入WTO、组建国有资产监督管理委员会。请问国资委的成立，对电信改革有何影响？
　　吕廷杰：目前这种制度会导致信息产业部和国资委的矛盾。例如，目前消费者普遍要求降低移动通信资费，而各移动通信运营商的确有降价的空间，但目前的情况却不能降，这就是管制失灵！因为对于政府而言，国有资产保值增值和消费者利益是相互矛盾的。所以如果产权问题不解决，上述制度可能依然难以保证电信市场的良性发展。
　　陈金桥：国资委成立后，电信国企的出资人代表身份更加明确，所有权、经营权和管理权三权分立的法人治理结构将很快形成，对电信国企的经营业绩考核指标体系也将逐步完善。这种“内驱力”作用虽然也有滞后，但是其影响力会逐步扩大和强化。另外一个变化就是正式宣告电信业国有资产保值增值的首要责任需要转移，电信国企今后必须面对政府出资人和行业主管部门不同角色的目标要求，一旦出现分歧何去何从就会成为真正的考验。
　　认清产业形势展望改革走向 
　　记者：经过十年改革，中国电信业正走向一条蓬勃发展的道路。请问，我们现在的产业形势如何？
　　吕廷杰：当前电信运营业总的特点是：规模大，价值量小，增量不增收。规模大主要是用户规模、网络规模都比较大，在数量上都是世界第一。截至今年4月份，我国固定电话用户数达到28544.8万，移动电话用户数达到29575万，两个世界第一。但是我们的业务收入与规模却不成比例，目前所有运营商的收入总和甚至还少于美国AT＆T一家的收入。当然，我国电信业务收入的增幅落后于业务量的增长，很大程度上受限于经济发展水平。从产业生命周期的角度讲，我国电信市场已经接近成熟期。业务收入对价格的敏感度降低，资费的下降并没有带来业务收入的超倍增长。
　　陈金桥：电信业在“九五”、“十五”期间，得到了快速的发展。现在正是“十五”末期，它的发展已经有所改变。2003年全行业虽然仍是以国民经济增速的2倍增长，13.9%的增长率仍然说明处于高速的发展阶段，但是相对于三至五年前3倍于国民经济增速的增长速度已经明显下降。从这一点上讲，电信业进入了转折性的发展阶段——中速盘整期。产业特点是：总量过剩、结构性短缺。总量过剩体现在我国现有的通信资源已经完全有能力满足现在的市场需求；结构性短缺是指城乡、区域的通信发展不均衡，农村普遍服务问题还有待解决。
　　记者：加入WTO之后，更加要求我们的电信企业不断提升核心竞争力，而现在的信息通信技术又在日新月异地发展。下一步我们将如何改革，才能保证电信业的可持续发展，坚持信息化带动工业化的前进道路？
　　陈金桥：我们的改革目标会随着产业发展发生阶段性转移，改革永远是手段，不是目的。就现阶段电信业的地位作用及其承担的使命而言，电信改革需要重点解决以下三个方面的问题：
　　第一，保持电信业经济增长与社会责任的有机结合。信息产业部制定颁布的《中国信息产业“十五”计划纲要》，对我国信息产业在国民经济和社会发展中的地位和作用给出了清晰的回答：基础性产业、战略性产业和先导性产业。而我们目前所提倡的“信息化带动工业化”的发展道路，也同样给予了电信业重大的使命和期望。在保持电信业高速发展的同时，它还必须承担合理利用全社会的各类资源、优化产业结构和就业结构、促进经济社会转型等重大社会责任。这就必须通过改革来逐步达到，并实现避免重复建设以降低资源耗费、优化市场竞争以提高产出效益、加速普及渗透以促进社会转型的目标。
　　第二，保持市场引导与政府调控的有效统一。电信业是典型的网络经济，遵循规模经济、外部性和成本递减收益递增等网络经济规律。这种产业特点决定了在任何产权制度下，电信业都不是自由进入、充分竞争的行业，而是一个适度管制和适度竞争并存的行业。比如，在市场竞争环境和产业发展阶段类似的美国及欧盟市场，美国正在由放任管制走向适度管制，欧盟则由成员国的严格管制转向欧盟统一市场的适度管制。我们也不例外，必须通过改革，既保持市场主体的竞争性，又保持政府一定的宏观调控能力，共同创造有效、公平的市场竞争环境。
　　第三，保持内外开放与跨国经营的相互切合。2001年12月，中国成为世界贸易组织成员国，并正式承诺对外开放电信服务市场。加入WTO之后，面对世界电信列强对我国电信市场的虎视眈眈，我们的电信企业只有自强才能迎接挑战。同时，今年信息产业部又提出加快由“电信大国”向“电信强国”的转变，再加上“走出去”战略，这些都是从内在层次鞭策我们的企业提高竞争力以应对更为激烈的竞争。就此而言，实施内外开放和推动跨国经营既是电信改革的阶段性目标，也是推动继续深化改革的重要动力，尤其是在企业改革和市场改革层面。
　　通过这三个方面的改革，最终要达到促进产业发展、形成有效竞争和维护消费者权益的三重目的。从持续发展的角度来看，改革与发展互为表里，因此电信改革不仅不会终止，而且还会呈螺旋型不断上升，在取得新突破后又会面临新的问题和挑战。
　　吕廷杰：改革的问题其实非常简单，概括起来就是：把握好公平和效率问题。当然，这是非常理论化和抽象化的。在实际中，则很复杂，因为改革跟产业发展紧密联系在一起。从目前市场格局来看，“两大两中两小”的模式，需不需要改革？该怎么改？无论是专家学者，还是业界精英，都有很多想法，有的甚至构建出一些理想化的方案，但是这些方案都必须经受实践的考验，并面临如下的挑战：企业文化的相互融合，会在一定程度上产生内耗；缺乏职业经理人流动制，整合中的人员安排将是一大问题。
　　现阶段，电信改革将主要在以下五个方面展开：第一，产权的改革。产权问题永远是改革的核心，只有把产权问题解决了，其他的问题才能逐步解决。第二，《电信法》出台。政府对市场竞争进行公平管制需要一部统一标准的法律。第三，新技术应用。在3G等新技术发展上，与电信改革的走向联系紧密。第四，打造产业价值链。电信业不是孤立的产业，它还承担带动整个国民经济共同发展的重要使命。第五，走向国际市场。这是电信改革应对加入WTO和实施“走出去”战略的必然选择。(顾立人 人民邮电报)