IT时代周刊：《电信法》苦等24年

5/12/2004， 《IT时代周刊》记者 李如山 北京报道 
　　在中国电信业，如果要评选一个“难产之最”，3G牌照一定还排不上，因为一部《电信法》已经苦等了24年，最近终于听到了其即将出台冲刺的脚步声。
　　信息产业部政策法规司司长蒋耀平日前在接受记者采访时表示，备受瞩目的《电信法》起草工作目前已经取得实质性进展，最新进程是《电信法(第三稿草案)》已征求了国务院42个部委办的意见，已在4月初形成《电信法(送审稿)》，送交国务院法制办审议。根据立法计划，《电信法》在今年6月份之前完成相关起草工作，6月或8月提交全国人大常委会讨论。
　　《电信法》出台遭遇程序难题
　　最近，信息产业部官员也在公开场合透露：电信法作为一个母法，预计在2005年可能会出来。
　　但信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥说：“这个问题既然是官方立场，还是要正确地对待它，根据我们的判断，《电信法》其实波折很大。”据介绍，从开始考虑立法，到信息产业部成立以后这是第三稿，原来没有法，订了一个条例。本身这个立法是一个委任立法。根据中华人民共和国《立法法》的要求实际上立法有很多种方式，第一种是由国务院行政部门立法，叫做行政立法；第二种是由国务院委托主管部门立法，这叫委任立法；还有一种是立法部门自己组织班子立法。《电信法》属于委任立法，信息产业部只能确保把稿子交出去，因为根据立法委的要求，信产部起草完草稿，征求完意见，就要交到国务院法制办，进入行政审查程序。国务院法制办再进行一道程序，征求一下意见，对重点问题进行协商。根据立法计划，《电信法》在今年6月份之前完成相关起草工作，6月或8月提交全国人大常委会讨论，再由全国人大的内部工作委员会去审议，到全国人大的法制工作委员会，还有电信中涉及到科技，可能还要征求全国人大的教科文卫委员会的意见，最后由人大常委会正式讨论要不要通过，或者提交到全国人民代表大会上去通过，那就看人大是怎么看待这部法律的重要性了。如果全国人大觉得这个东西很急切，而且争议也不是很大，那么在人大常委会上就可以讨论通过了。如果说要全体代表给个意见，那么也可能放到每年3月份召开的全国人大会上讨论。
　　我们讨论《电信法》出台的时间表问题，信产部真正能够决定的只是前面一段时间，其实信产部的任何一个官员都只能说，什么时候交上去信产部能够控制。到现在为止《电信法(第三稿草案)》已经全部征求完国务院42个组成部门的意见，然后完成新的一稿，这一稿，信息产业部党组批准通过，之后的事情，就是信息产业部完全控制不了的。
　　六大焦点探秘
　　之前有关《电信法》难以出台的报道，问题的探讨多集中在互联互通，电信资费，普遍服务，网间结算等焦点问题上，实际上，据接近并阅读过《电信法(草案)》的人士透露，至少有六点内容值得关注。
　第一，增加了国家电信管制机构一章。国家电信管制机构实际上是对主管部门法律授权的问题，就是说从法律上来定性定位哪个部门是电信监管部门，有什么权限，掌握多少执法手段，这个定位就比较高，而原来的《电信条例》就完全是对市场的管制，基本上没有涉及到这个机构本身的性质问题，即法律地位，所以说比较尴尬。这等于说信息产业部作为一个电信的主管部门也是国务院授权的，是行政授权的，没有法律地位，下边的通信管理局作为信产部的派出机构，也没有法律地位。
　　专门增加的第十二章，这和各个国家的电信立法是一致的，其他国家专门对电信管制机构立了一个《电信管制法》。比如我们国家在金融这个领域有很多法律，有《商业银行法》、《中国人民银行法》，现在还有《银行监管法》，那就是说要专门把监管部门的法律地位，包括职权、规则都定下来，而我国在电信这块什么都没有，所以这次立法对电信管制有一个明确的回答。
　　第二个变化就是对互联互通的一个细化和深化。原来2000年9月份颁布《电信条例》的时候，当时互联互通的复杂性还没有那么大，因此对互联互通只是原则性地提了一些要求，规定了违反这个规定的一些处罚措施，力度也不是很大。但是要知道这是2000年颁布的，信产部是1998年成立的，当时运营商没有几家，有竞争的就是中国电信和联通，因为当时实践中竞争不是很突出，互联互通的问题表现也不是很强烈。但现在全国有6家基础运营商，互联互通的事故可以说大大小小全国每天都在发生，就是因为互联互通在多运营商的环境下事情越来越多，对消费者的影响越来越大，所以对于互联互通在新的《电信法(草案)》中规定得很仔细，十四章中内容第二多的就是互联互通，一共有几十条，内容只比“市场准入管理”少。
　　第三，关于普遍服务。原来的《电信条例》找遍了，可以看到普遍服务的只有几条，但是现在电信普遍服务问题越来越严重了，电信普遍服务可以说是每一个老百姓的人权，每一个老百姓生下来，作为中华人民共和国的公民，不管是居于农村或者城市，他就应该有这种与人沟通的权利，一个基本的保障，不管他有没有支付能力，这是国家对他的一种权利。但是因为他的消费能力不够，可能他没有能力去消费高级的电信服务，但是对基础电信服务还是要保障的，这个责任谁承担？政府承担，这就是属于电信普遍服务的问题，我们对电信普遍服务的问题原来规定得太弱，也没有什么操作性，对运营商的要求也不是那么强烈，原来承担服务的就是中国电信。现在情况不一样了，目前几家运营商实力比较接近，必须要对各运营商公平，包括对未来的新进入者也要公平，现在我们把语音作为普遍服务的内容，今后这个内容可能要逐渐提高，这样的话政府不能让承担者无偿服务。企业是盈利性组织，这样政府就必须有一个补偿机制，对服务者的建设成本和运营成本有一个适当的补偿，但是我们现在又没有机制，比如说基金，我们一直呼吁要搞电信普遍服务基金，但是没有建立起来。2003年年底信产部搞了一个摊派，村村通工程分片包干，一个企业包几个省，政府不给钱，规定的目标必须完成，否则，比如配置频率就要受影响，这是行政摊牌，是过渡性的，不可能总是如此。所以新的《电信法》里面明确规定要尽快建立电信普遍服务基金，以基金制作为一个机制来实现电信普遍服务，从法律上明确规定，对于未来我们建立电信普遍服务基金有极大的好处。
　　第四，关于市场准入问题。任何一个国家电信市场都不是自由进入的，不是谁有钱谁就可以做，举一个最普遍的例子，饮食服务业是劳动密集型，没有什么技术含量，也没有资本限制，外资、中资、民营资本都可以进入，在饮食行业这种充分竞争行业，国有资本一般不进入。但是通信行业不是这样，任何一家运营公司，要向公众提供运营服务，是不可能随便倒闭的，一倒闭就涉及到很多用户的利益问题，还有互联互通的问题，所以这是一个受管制的领域，不是充分自由的竞争，而是管制下的有效竞争。在这种情况下，我们对准入政策一定要考虑清楚，市场准入政策的核心，就是管制。世界各国一般实行许可政策，就是牌照许可发放政策。牌照发放有几种方式，一种是按照业务领域发放，就是我们现在实行的。但是这个东西长期来讲有问题，因为通信技术发展日新月异，业务种类越来越多，每出现一个业务，政府发一个牌照，政府管不过来，而且有些业务领域并不是每个消费者都要消费的基础业务，所以在《电信法》里面提出一个新的思路，今后不会按照业务分类来发牌照，而是按照经营主体资格来发牌照。新《电信法》提出按照第一类经营者和第二类经营者来划分，第一类要求很高，因为给的经营范围很大。第一类经营者拥有网络基础设施，特别是拥有传输网，也能够提供基于这种网络的各种业务，而第二类业务经营者就是没有网络基础设施，规模一般比较小，限制没有那么严格，条件也没有那么高，可以随时申请牌照，只要符合条件就批。这个准入制度调整还是比较大的，这样就简化了监管成本。而且不需要发那么多牌照。
　　第五，就是在第十三章的法律责任里面对违法违规的惩罚力度大大提高了，有的翻了很多倍，而且增加很多处罚手段，列得特别详细，威慑力还是很大的。原来的《电信条例》里面太简单了，经过这几年监管实践的总结，有非常多可资借鉴的东西，所以处罚就大大地提升了。
　　第六，广电的内容没有写进去。作为一部法律应当有前瞻性，《电信法(草案)》原来也写了一部分内容进去，但是内部征求意见，发现协调难度太大，为了使《电信法》能够尽快推出就回避了这个矛盾，只是原则性提了一句，国家管制机构今后要面向通信融合。因为这个问题靠《电信法》来解决也解决不了，这实际上要更高层来决定，因为还有《广电条例》、《广电法》，所以《电信法》把这些内容加进来，可能就通不过。没有办法就作了一个妥协的折衷方案，在这一稿《电信法(草案)》里面暂时就没有把这个写进去，至少没有明确，虽然在条文中有一些暗示性话语，这样就埋下了很多伏笔。
　　象征意义大于实际效果
　　由于难产，跨越了24个年头的《电信法》被赋予太多的内涵，不仅要调整电信管理部门与相关主管部门、电信管理部门与电信企业、电信企业与电信企业、电信企业与电信用户之间的关系，更要解决市场准入、普遍服务、电信监管等领域的所有问题。随着时间的推移，《电信法》所需考虑的新现象、新业务和新问题越来越多：服务质量、互联互通、电信资费、网间结算、3G启动、牌照与运营、三网合一、小灵通、IP电话……如此百科全书般的法律，其复杂程度已经远远超过一般人的想象。
　　　一些本该《电信法》解决的事情却由一部《电信条例》独立承担。2000年9月开始实施的《电信条例》是由国务院颁布的行政法规，而《电信法》经全国人大通过后将是民法范畴的法律条文，两者在效力上不是一个等级。更何况，当初《电信条例》是在打破电信垄断的初始阶段匆匆制定，在现实使用中已经暴露出很多问题。
　　中国从1980年开始起草《电信法》，1988年列入国务院年度立法计划，1993年列入第八届全国人大立法规划，1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划……如此漫长的立法“长跑”，没有产生一个阶段性的成果，不得不说是一个巨大的遗憾。究其原因，有体制，政策和市场等诸多因素的干扰。
　　换个思路考虑，既然《电信法》要解决的问题很多，也很复杂，为什么不能分层次分步骤地解决？从最容易的软肋下手，从解决最紧要的矛盾入手，不仅能由易入难，更能让消费者尽快受益。况且《电信法》已经上升到电信业“宪法”的高度，或许可以快速出台一些基本概念、基本原则和基本方法，以后由监管部门出台新的条例来补充完善。
　　法律具有一定的严肃性和稳定性，因此《电信法》的尽快出台不是仓促或草率地出台，而是要以最快的速度制订出一部高质量的法律，既具有先进性，参考性，还要具有前瞻性，给电信产业发展留出空间。
　　一部法律的出台，往往牵涉方方面面的利益。《电信法》所涉及的监管权力，包括全业务管理、电信投资、电信资费、网络内容与安全等权利长期分散在国家的各个部门，并不是由信息产业部一家说了算。这些监管权力如何再分配乃是《电信法》面临的最大挑战，这也是诸多专家不乐观的主要因素。
　　事实证明，《电信法》的重要作用毋庸置疑，但也不是灵丹妙药，解决不好反而会出大问题。因此关键还在于把握适度的准则：出台的时间和时机、涵盖的内容和范围、涉及的准则和方法，在是与非的拿捏之间，方能充分体现出法律制定者的聪明和才智。
　　所以说我们起草一部《电信法》用了24年，但是修改《电信法》，用不了24年，说不准几年之后就要修改《电信法》，因为那个时候竞争形式可能已经发生很大变化了，也许三网融合已经有了很大进展。基本的想法是不要因为某一个环节的等待而使《电信法》难产，而且不要指望一部《电信法》解决所有领域里的热点问题。