中国经济时报：电信法并非包治百病

中国经济时报记者 曹增光， 近日，有关《电信法》起草、修改并即将出台的消息不绝于耳，落地的具体时间表却一直悬而未决。在媒体层层剥笋式的“挖掘”下，《电信法》里相对敏感且争议颇大的几个核心问题才得以在“阳光”下被晾晒。
    据参与讨论的电信专家透露，《电信法》怀胎２４年而未能生产，足以说明其复杂程度，而这中间需要权衡利弊的因素太多。该专家认为，由于《电信法》的正式出台并贯彻执行还需要迈过几个重要关卡，所以说，目前也只能算是刚刚迈出了“起草阶段”的一条腿而已。
    据悉，比较可信的推断是，到２００５年底《电信法》才能瓜熟蒂落。 不过，对于酝酿了２４载的《电信法》?业内也有专家打了预防针：《电信法》不是万金油，自然不能包治百病，以前根深蒂固的核心问题也不会随着《电信法》的出台而药到病除，《电信法》的出台更多的是一种威慑力。
    《电信法》起草取得实质性进展
    此前，关于《电信法》出炉的时间，业界一直众说纷纭。早于２０００年９月出台的《电信条例》已不合适宜，那时，《电信条例》承担的更多是打破垄断经营的角色。随着南北电信分拆，网通集团整合吉通小网通、铁通正式涉足基础电信业务以来，《电信条例》所适应的环境已面目全非。于是，《电信条例》急需下岗的呼声此起彼伏。
    不健全的电信法律环境对《电信法》的出台起到了催化剂的作用，另一方面，按照中国加入ＷＴＯ以来的承诺，电信市场的开放也有着严格的时间表。至于对《电信法》出台时间的迫切心情，政府部门的焦灼心态可能会超过市场对它的期盼心态。但业内人士指出，既然是制订法律必然会谨慎小心，不可能一蹴而就，它需要不断推敲，消除漏洞。
    实际上《电信法》的起草在１９８０年就被提上议事日程，但直到２００１年４月，信息产业部成立《电信法》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会，这项工作才终于进入最后可能拍板定音阶段。目前，这项工作已由信息产业部部长王旭东亲自挂帅。
    有见过《电信法》草案的专家告诉记者，《电信法》起草的过程是由信产部起草，然后交给国务院法制办，国务院法制办找专家评议，如果不合适，则发回信产部修改；如果通过，就给国务院常务会议审议；之后才是全国人大常委会讨论，而全国人大常委会要通过三次讨论修改和表决。
    信息产业部政策法规司司长蒋耀平在接受记者采访时表示，备受瞩目的《电信法》起草工作目前已经取得实质性进展。据介绍，最新进展是《电信法?第三稿草案》已征求了国务院四十二个部委办的意见，争取在４月初形成《电信法?送审稿》，送交国务院法制办审议。根据立法计划，《电信法》在今年６月份之前完成相关起草工作，６月或８月提交全国人大常委会讨论。
    将减少资费的定价范围
    虽然《电信法》出台始终难产，但涉及到的核心内容却早已在业内被讨论得炙手可热，其中，几大运营商之间相互指责、暗地较劲的恶性资费价格战问题始终是焦点所在。
    自２００３年以来，包括中国移动、中国联通均频繁动用价格战的利刃，在各省市频频推出包括“来电畅听”、“畅听无限”、“越打越便宜”等一系列的套餐优惠服务活动。于是，单向收费的呼声此起彼落，资费价格也跨过政府制订的价格体系。与此同时，电信、网通也不甘示弱，在小灵通没有正式“身份”的前提下，就在全国迅速聚集起了３５００万的用户群，甚至形成了对主管部门——信产部的“逼宫”之势。
    伴随网通、电信“南征北战”式的拉锯战，铁通刚刚又从铁道部划拨到国资委，２００４年将是其在全国范围内撒网拼抢用户的关键一年。据铁通内部人士透露，今年，铁通将“不惜血本”与电信、网通争夺用户资源，目的是先站稳脚跟，并在特定区域市场谋划针对竞争对手的价格策略。可见，铁通试图扮演一个价格的搅局者。
    据记者了解，３月２２日，上海电信针对固定电话“话匣子”业务的七日猝死事件，再度将手机资费的价格战战火引至固定电话业务上。上海通信管理局的先“口头承诺”，而后突然叫停发人深思，而主管部门“基础电信业务执行政府定价策略”的答复，让人不得不猜测《电信法》将如何框定电信资费价格的定价原则：是由政府干预还是在一定的限制内放权给运营商？
    对此，信息产业部电信研究院通信政策所所长陈金桥接受记者采访时认为，２００３年管制机构在电信资费管理方式上有很大的变化，其一、没有出台重大的资费结构性调整方案；其二、没有广泛干预多家电信企业此起彼伏的价格竞争行为。管制机构认识到，随着电信业务市场竞争领域的逐步扩大，政府定价的合理性逐步消失，而随着技术进步和业务创新的推动，基于成本的资费定价也会更加复杂。
    对于运营商间频繁爆发的价格资费战，陈金桥表示，主管机构应该从微观的价格管制行为中脱离出来，大幅减少政府定价的范围，扩大政府指导价和市场调节价的比重。即使在必需的政府指导价范围内，也要改变单一的管理方式，考虑引入价格上下限管制方式。
    也有专家指出，对于市场竞争充分的电信业务，应实行市场调节价，电信业务经营者可以自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则。
    “互联互通”问题仍难根除
    与电信资费价格战相比，运营商频频动用的“砍电缆、锯铁塔”等“互联互通”问题更让人头疼，在信产部多次专门针对“互联互通”通报会上，无论是出台管理办法，还是严惩措施都效果不佳，恶性事件屡禁不止。从１９９８年开始，上报到信产部的“互联互通”恶性案件已达５４０起，至少影响到了１亿人次的用户使用，造成１０亿元的直接损失和２０亿元的间接损失。
    就在《电信法》呼之欲出时，今年３月底，海南澄迈县城环城西路铁通海南分公司有３口井的通信电缆被恶意割断，造成当地约１３００余户铁通固定电话用户中断线路，公司直接经济损失约２０万元。据悉，这是在划归国资委后不到一个月的时间内，发生的第３起针对铁通的恶性案件。
    对此，主管部门的态度是，如果查明为运营商所为，信产部必定严肃处罚。有业内人士戏言，对于故意性的破坏电信基础设施行为，惩罚太轻，打几十大板然后罚几万块钱的做法很难起到杀一儆百的效果。
    然而，《电信法》（草案）对互联互通问题又是如何对待的？据看过《电信法》?草案的人士透露，今后要成立互联互通争议行政裁决委员会，对于互联互通问题的行政裁决必须在４５天内解决，特殊情况下９０天。但是原则上，建议遇到“互联互通”问题前，任何一方都可以向通信专家委员会申请调停，调停无效再进入行政裁决阶段。
    显然，从以上规定看，关于“互联互通”问题也没有更为严厉的惩罚措施。同时，记者了解到，早在《电信条例》中就有几乎如出一辙的明文规定，但还是导致了一系列由运营商幕后指使破坏电信基础设施的行为发生。
    对于监管不力的问题，有电信专家指出，无论是运营商还是监管机构，往往是因为曾同在一个屋檐下工作过，碍于情面而手下留情，对违规现象大多是警告罚款，没有从根本上对当事者产生威慑力，这必然加大了监管工作的难度。
    当然，这并不是《电信法》所能解决的问题，严格说来是执行力度被客观因素削弱了。陈金桥认为，目前，管制机构反映出的最多问题是，资源?财力、物力和人力匮乏；缺乏管制权威和执法手段等。
    主管机构与运营商存在着密切的利益关系；“陷阱”与“俘虏”现象频繁发生；主管部门行政性色彩太浓，缺乏激励性手段，如此这般，可以想象，在未来《电信法》实施后，“互联互通”的监管问题仍然绕不过如何监管这道门槛。
    所以说，无论是价格资费的调节，还是“互联互通”问题的事前“围堵”，《电信法》的出台最终起到的也只能是个紧箍咒的作用，并非灵丹妙药，可以包治百病。