电信法争议缠身 24载仍难产

新京报文章， 
　　明年6月出炉？
　　近日，一家运营商的相关部门负责人向本报记者表示，对于备受瞩目的《电信法》不用猜测其出炉时间，因为没有充分论证的《电信法》出台速度太快并不太好。他个人判断，有可能是明年6月出炉。
　　此前，关于《电信法》的出炉时间有多个版本，他说，“曾有人乐观估计今年年底或明年年初最后形成立法，这不太可能。”
　　据他了解，《电信法》起草的过程是信产部起草，然后交给国务院法制办，国务院法制办找专家评议，如果不合适，则发回信产部；如果通过，就给国务院常务会议审议；之后才是全国人大常委会讨论，而全国人大常委会要通过三次讨论修改和表决。这个过程是同类法律都要经历的，时间都要较长。
　　然而，就《电信法》整体的起草过程而言，这还只是漫长历程中的最后一步。据悉，实际上《电信法》的起草1980年就被提上议事日程，但直到2001年4月，信息产业部成立《电信法》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会，这项工作才终于进入最后可能拍板定音阶段。
　　业内人士告知，体现《电信法》进入冲刺阶段的标志是，信产部部长王旭东任起草小组组长，信产部副部长奚国华任副组长，信产部原部长吴基传为顾问，其他8名成员几乎是清一色的信产部的司长级人物，这些熟悉电信业的实权人物能够使《电信法》合乎实际地加快进程。
　　而近年来信产部的积极态度是显而易见的，今年以来，信息产业部政策法规司司长蒋耀平在多个场合反复向外界透露《电信法》起草的进程，他的说法是，备受瞩目的《电信法》起草目前已经取得实质性进展。
　　据悉，最新进展是《电信法(第三稿草案)》已征求了国务院四十二个部委办的意见，争取在4月初形成《电信法(送审稿)》，送交国务院法制办审议。根据立法计划，《电信法》在今年6月份之前完成相关起草工作，6月或8月提交全国人大常委会讨论。
　　期望“包治百病”
　　一位参与讨论过《电信法》的相关人士对本报记者说，现在大家对于《电信法》的心情都极其矛盾，因为现在电信领域的问题太多了，难产了24个年头的《电信法》被赋予太多的内涵，现在对《电信法》几乎到了苛求的地步，希望它能“包治百病”。
　　而原来电信领域只有一部《电信条例》来承担法律职能，早已不合时宜。2000年9月开始实施的《电信条例》仅是由国务院颁布的行政法规；而且，此后中国电信南北拆分，铁通等成为基础电信运营商，当初该《电信条例》是在打破电信垄断的初始阶段匆匆制定的，在现实中已不能解决很多问题。
　　比如互联互通一出事，首先是运营商自己先谈，谈好了或谈崩了再报通信管理局，本应政府监管的事反而成了运营商自己的协商；而且，互联互通本来在《电信法》中应该明确为基本义务，毫无争议，而现在却因为《电信法》的缺失，把互联互通当成管理对象。
　　由于互联互通、挖竞争对手的电缆、价格战等不可调和的矛盾越来越多，博弈各方就越想制定出一项“大而全”的《电信法》。一家运营商的部门副总经理对本报记者说，《电信法》迟迟推不出来有两个问题，一是观念问题，每当电信产业内出现难以解决的矛盾，最后都会归结成一句话，“需要加紧《电信法》的起草工作，以便对其进行规范管理和责任划定”，结果是，老想通过制定《电信法》来管理，为管理而制定法律；二是对垄断的倾向性问题，《电信法》是倾向于全面开放运营商之间的平等竞争还是倾向于对弱小运营商倾斜，这存在争议。
　　实际上，越不能解决这些问题就越不好出来，而问题也就越来越多，导致对它的期望值很高。
　　管什么？谁来管？
　　据信产部相关人士透露，在讨论中，各界共提出大约两百条意见，大部分被采纳，对于不同意见，将与相关部门进一步地沟通。
　　“运营商与用户的关系不难确定，主要症结在于《电信法》将对各运营商的利益如何再分配”，中国人民大学商学院讲师刘刚如此说，他认为，《电信法》应该是中国电信改革的一个标志，业界最关注的是，一是《电信法》如何规定“管什么”；二是“谁来管”。
　　在“管什么”问题上，信产部政策法规司司长蒋耀平透露，《电信法》的指导原则是“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”。
　　但一家运营商的部门副总经理表示，这个原则谁都赞同，问题是，在具体的条款上现在每家都从自己角度考虑。《电信法》最主要涉及的是运营商的利益，但他觉得现在运营商的声音太弱，“去年10月，信产部曾让各运营商对《电信法》提出修改意见，但看到该法草案后只给了两三个星期的时间考虑。现在《电信法》的修订过程专家的意见过多，听取运营商的太少”。
　　而这次《电信法》征求意见过程中，各运营商的反应都完全从自己角度考虑：中国移动坚决反对《电信法》向弱势运营商倾斜，要求一视同仁；联通则要求对弱小运营商保护，铁通最希望的是开通新业务，网通和电信希望全牌照。有人笑话说，得出台不同版本的《电信法》才能满足不同运营商的基本需求。
　　在另一个关键性的“谁来管”的问题上则更是急需解决的问题，现在频繁出现的互联互通、资费大战甚至包括小灵通从无牌照经营到现在的默认，都是因为多次改革后、电信监管无法可依造成软弱无力。而且，敏感的是，这还牵涉到信产部的行政改革等问题。
　　业内皆知，现有的电信监管部门是直属于信产部的通信管理局，每个省设一个，而信产部集行业规划、政策指导、行政管理、运营商监管于一身，权利之大仍是发达国家不多见。
　　据悉，上届中国政府曾酝酿监管体制改革，即效仿美国成立通信管理委员会(FCC)，但最后不了了之。现在有专家建议《电信法》规定各省通管局由信产部垂直管理改由省政府管，这样可避免老电信、信产部、通管局都是一家的状况。但这似乎也难实行，因为由信产部制定的法律肯定不会把自己的权利削弱，而各省通管局自身肯定不愿屈尊归省里节制。
　　看过《电信法》(草案)的人士透露，《电信法》提出，今后要成立互联互通争议行政裁决委员会，对于互联互通问题的行政裁决必须在45天内解决，特殊情况下90天。但是原则上，建议遇到互联互通问题前，任何一方都可以向通信专家委员会申请调停，调停无效再进入行政裁决阶段。
　　据悉，这也是信产部去年仔细研究国外《电信法》的结果。2001年，日本进行改革，在总务省之下设立电信业务争议处理委员会，委员有5人，这样，可不用再成立行政级别很高的通信管理委员会。
　　普遍服务的争议
　　有业内人士告知，最能体现运营商利益纠葛和《电信法》出台艰难的并非上述问题，而是普遍服务基金这个问题。
　　据悉，普遍服务是从邮政过来的一个提法，电信的普遍服务的基本含义是“任何人在任何地方都能享受电信的基本服务”，就是让村村都能通上电话。
　　据悉，《电信法》(草案)提出：“电信普遍服务实行以电信普遍服务基金为核心的补偿机制。而电信普遍服务基金由国家财政部门会同国家电信监管机构、国家价格主管部门建立。国家电信监管机构遵循公平性原则和经济性原则，给予电信普遍服务提供者适当的补偿。”
　　《电信法》的这个总体原则大家都同意，但是，普遍服务基金的收缴、使用招标和监督使用等具体的问题同样很复杂。
　　据一位参与过讨论的运营商人士说，建立普遍服务基金，各运营商根据市场份额上缴基金，由信产部分配，弥补贫困落后地区普遍服务业务的亏损，这在10年前就提出过，但一直也没有真正实现，去年曾找了几个运营商来讨论，争议太大。
　　他的说法是，中国电信过去长期负责这一块，过去它就觉得吃亏太大，现在再要电信去掏腰包，它肯定不干。电信曾经提出，无论是新进入的和后进入的运营商今后都要承担这种服务，也就是说，四个主要运营商都要掏钱分担和分工，这本来无可厚非，但关键是电信希望普遍服务基金由它来掌管，这就会引起争议，别的运营商不可能同意交钱给电信。
　　他表示，现在有人提出每个运营商划片，分包落后省份，使西部和贫困落后地区村村通电话，这可能更切合实际，并且可能将这么做。
　　而这个快解决的难题在正酝酿的《电信法》中也提到了，但据说只有原则性的东西，可见法律老不出来就必然落后于实际。