电信强国之路：如何跨越规模“险阻”

2004年03月22日 11:44 互联网周刊，当电信强国战略的钟声敲响，中国电信业再次来到选择未来方向的路口。
　　为什么呼唤“电信强国”时代，它能够带来什么新体验？这是盘亘在中国亿万电信消费者心中的疑惑。2004年，这一使命性问题伴随信息产业部的登高一呼，逐渐引起业内外人士的广泛关注。任务远比我们想象的复杂，远景目标确定以后，内涵、条件、标准、阶段、策略等种种问题逐一浮出水面。 
　　影子战略：
　　由“小”到“大”的迷途
　　首先明确，本文所讨论的“电信业”，应当包含电信设备制造业和电信运营业，而非约定俗成的狭窄口径—仅仅包含电信运营业。
　　回顾新中国50多年电信业的发展历史，尤其是20世纪90年代以后快速发展的十几年的历程，人们也产生了这样的问题：我国电信业是否存在一个目标清晰、持之以恒的发展战略？
　　理论界和产业界对此存在较大的分歧。前者一般认为，在政企合一的发展阶段和相对垄断的市场格局下，加之外部竞争的匮乏，我国电信业的发展战略并没有生长的土壤和动力，因此不存在产业层面的“电信战略”问题。后者却从产业发展的实践历程证明，摆脱生产能力制约、解决供求矛盾、扩大市场和产业规模从来都是电信业发展的指导思想，所以无论是产业和企业层面，都内在蕴含着建设世界电信大国的战略目标。但与其他国家或者地区的主要区别在于，我国电信业并没有明确清晰的目标表述以及系统完整的配套政策。
　　显然，上述两种观点各有其存在的理由，关键的分歧在于对“发展战略”内涵和表现形式的理解差异。关于发展战略的理论流派众多，观点并不一致，但相对一致的认识是，发展战略具有内生性，能够对产业发展产生持续的推动力。而其表现形式，可以是多样化的。
　　从上述角度进行理解，我个人比较同意后一种观点，即：中国电信业过去几十年，一直存在着并不显性的发展战略—“电信大国”战略。
　　让我们寻找一些战略的影子：
　　网络技术方面，积极引进先进技术、建设先进网络，不断扩大产业供给能力；
　　产业结构方面，优先发展网络设备和软件等瓶颈产业，增强产业链的完整性，扩大产品和服务的品种、数量和范围；
　　资源配置方面，着力解决研发制造、建设运营的资金短缺问题，给予优惠的资金扶持政策(比如政策性信贷、专项国债、加速折旧、入网费和附加费等)，推动生产制造和运营服务能力迅速提高；
　　市场培育方面，在电信消费发展到一定阶段后，适时打破运营市场的垄断经营局面，通过引入新的市场主体和竞争机制，刺激被抑制的消费，迅速壮大市场规模，并以此带动上下游产业的发展；
　　业务运营方面，通过产业投、融资体制的转变和企业投、融资机制的变革，以持续投资和扩大生产能力来培育和驱动电信设备和电信运营市场。
　　在上述领域内，政府意志和政策作用十分明显，多家企业相互竞争的结果更加证明了“大者为王”的发展思路。迄今为止，从网络容量和用户规模而论，我们已经拥有了世界第一大通信市场以及世界第一和第三的GSM移动运营商。
　　为迅速实现“由小到大”的发展战略目标，电信业付出了一定的代价。以发展为中心任务，依靠要素资源(特别是资金资源)推动产业规模扩大，以及时满足被同时释放的潜在市场需求。长期以来，电信业在这条成长道路上单兵突进，在取得丰硕成果的同时，也造成改革滞后、市场扭曲的不利局面。直到上世纪90年代中后期，电信体制改革才取得与产业发展、规模扩张基本同等的地位，并开始出现良性循环的局面。
　　基于此，我认为合乎情理的推论是：我国电信业过去几十年一直存在着以规模为导向、以发展为中心、迅速实现由“小”到“大”、建设世界电信大国的影子战略；这一战略在取得举世瞩目成就的同时，将结构转型、体制改革等最大的难题留给了未来。
　　强国之路：
　　如何跨越规模的“险阻”
　　当中国成为世界最大网络容量和用户规模的通信市场以后，我们的战略目标开始清晰起来，即抓住历史契机，积极实现由世界“电信大国”到“电信强国”的跨越。
　　不可否认，在产业发展规模和竞争实力之间存在必然的联系，甚至前者会成为后者的必要条件。如果我们同意关于“电信强国”的下述定义，即“在国际比较中一国的电信产业具有强大的综合竞争实力，在世界电信市场上居于强势地位，能够发挥不可替代的影响力”，那么我们就可以由此推论，仅有规模是不够的，对规模的依赖将严重影响到产业国际竞争实力的提高。
　　建设“电信强国”需要国际比较，标杆国家的选择十分重要。标杆国家首先应当是“电信大国”，其次这些国家对全球电信市场具有一定的影响力。
　　“电信大国”还可以细分为两类：“市场大国”和“应用大国”。“市场大国”如中国和印度；“应用大国”如韩国、新加坡。
　　根据2002年国际电信联盟ITU关于电信业务发展的统计数据，我们选取了美国、德国、日本和韩国四个国家作为中国的参考标准。其中，美国、日本既是“市场大国”又是“应用大国”，而德国、韩国属于“应用大国”，中国显然属于“市场大国”，而且处在向“应用大国”的转变之中。
　　美国经验：电信“强企”带动电信“强国”
　美国电信业强盛的具体表现是：2003年公布的《财富》全球企业500强之中，24家电信运营商入围，美国企业就达8家之多，这8家企业创造的电信业务收入占全球电信市场的比例为35.6%；此外，有6家网络通信设备供应商入围500强，美国独占3家，销售收入占入选企业的52.2%。总结美国成为“电信强国”的经验，有几点关键因素值得注意：市场容量是基础，经济发展是保障，企业参与是关键；政府部门必须发挥战略性角色，充当环境建设者和市场培育者；创新能力需要良好的机制保障和大量的资金支持；运营业和制造业必须协调发展，强大的制造企业是产业强盛的前提；电信企业应当具备高效灵活的市场运作机制。
　　德国经验：体制突破，政企互动
　　1992年的德国电信业十分类似于今天中国在全球电信业的位置：“大”而不“强”，占全球市场近10%的份额但制度环境薄弱、企业竞争力不强。为此，德国政府坚定不移地推进了制度改革，从监管体制和运营体制两个层面推进改革，打破垄断、促进竞争。
　　在运营体制改革方面，先对国内主导运营商—德国电信进行了改造：1989年7月完成第一步改革，将德国电信由国家行政机构转变为国有企业；1995年1月，将德国电信改组为股份公司，完成第二步改革；1996年11月，德国电信完成股份制改造，成为上市公司。其次，在市场中引入新的竞争者：从上世纪90年代初期，德国逐步在卫星、蜂窝移动、寻呼等业务领域引入新竞争者，并逐渐扩展到本地话音市场。最后，基本形成了有效的市场竞争格局。在电信监管体制方面，主要通过制定颁布《1996年电信法》，依法设立独立的管制机构RegTP，建立起面向未来的管制框架。
　　日韩经验：政府主导、战略先行
　　与我国近邻的日本、韩国在成为“电信强国”的道路上既有共同特点，又有不同的特征。
　　共同点在于：拥有一个规模可观的国内市场，能支持电信产业的快速成长；拥有强大的通信产业链，在设备制造、电信运营和信息服务方面积聚了丰富的经营经验；重点培养造就了强大的领军企业，包括通信设备制造企业和运营企业；政府部门在制度建设、扶持企业和培育市场方面发挥了突出的先导作用。
　　韩国政府采取的具体措施如下：
　　(1)制定计划。自1992年起开始制定信息化发展的5年规划，1996年推出第一个推进信息化的主计划，1998年至2002年间韩国政府主要致力于建立世界一流的信息基础设施，并使超过半数的韩国家庭接上INTERNET，2000年起，每年对外公布其年度信息计划白皮书，2002年发布著名的“E-KOREA”计划，全面阐述了韩国的第三个5年信息计划。
　　(2)成立组织实施机构。1995年出台了关于促进信息化的框架法案，1996年建立了信息化规划和信息促进基金，1996年建立了信息促进委员会，1998年组织了IT战略会议。
　　(3)建章立制，完善政策环境。到2001年6月，韩国已经有158项法令实施，其中有79项与公共部门的信息和通信相关，79项与促进良好的私人部门通信和信息沟通有关。
　　(4)发展重点示范项目，推广信息技术应用。通过发展电子政府使信息化的行政管理更便利化；自1998年1月韩国开始在乡村、城市和行政区实施“全面行政信息通信计划”；为了提高基于信息知识的产业竞争力，1999年韩国政府提出了“国有企业信息通信强化项目”以增强国有企业信息知识和应用能力。2001年，韩国再次启动了针对所有企业的“信息通信支持中心”。
　　(5)多渠道资助并促进通信技术研究。目前在韩国国内有18个投资联盟专注于信息技术的投资，共投入2745亿韩元的资金，其中已在247个企业投资了1563亿韩元。
　　日本政府的具体措施如下：
　　(1)20世纪60和70年代，日本采取了赶超型的发展战略。主要表现在：1959年政府制定了《电子工业振兴临时措施法》，随后又颁布了《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》(1971-1978)、《特定机械信息产业振兴临时措施法》(1978-1985)。
　　(2)上世纪80年代后期，日本实现了从赶超型向自我发展型的转变。表现在：在通信信息领域，1980年发布了《80年代的信息化及通信产业的发展状况和未来对策》，主要用来引导信息产业的发展。
　　(3)上世纪90年代初期，日本制定了一系列扶持信息产业的政策。为实现信息互联，日本政府在1999年和2000年投入279亿日元的预算用来开发并普及互联网；同时，日本对信息服务业进一步采取了放松法规限制的举措。1998年12月，日本实现了国际专用线的完全自由使用，1999年2月取消了除NTT和KDD之外的所有第一类通信企业在引进外资上的法规限制，并积极推动光缆网的建设。另外，日本政府对相关的民间投资制定了许多诸如减税、无息或低息贷款等援助政策。
　　(4)制订面向未来的政策。2001年1月日本提出了“e-Japan”战略，为了成为世界最先进的IT国家，日本提出了“实现长时间上网的高速连接用户3000万、超高速连接用户1000万”的目标，此外要使互联网资费达到世界最低廉水平。2003年1月，日本提出了《构筑日本新IT社会的框架方案》，并确定今后日本IT的战略方向为：1、促进应用；2、支撑基础设施的应用；3、创建消除国民不安定情绪的环境。
　　日韩两国在建设“电信强国”的过程中，突出了政府的影响力，政府和企业在战略指引下得到协同发展。政府部门依靠战略来指引产业发展方向，突出运营业和制造业的协调发展。
　　“他山之石，可以攻玉”。美、德、日、韩四国，哪一个国家的经验对中国迈向“电信强国”之路具有更大的借鉴意义？我个人以为，从维持产业可持续发展和促进电信市场有效竞争的角度出发，选择一条混合了日、韩、德三国发展经验的发展道路更加符合我国的国情。换言之，中国特色的“电信强国”之路，其基本特征就是：政府主导、战略先行；体制突破、政企互动。前者解决远景目标和发展动力问题，后者解决具体路径和实现方式问题。
　就电信产业的发展阶段而论，中国目前仍处于双重转轨的阶段，即：从“市场大国”向“应用大国”的演进尚未结束，同时，从“电信大国”向“电信强国”的演变即将开始。如果不能清晰地分辨变化过程中的主要矛盾，中国最大规模的市场反而会成为最难跨越的“险阻”。我国电信市场巨大的区域市场差异以及独特的以国有企业为主导的市场基础，有可能对电信体制改革的成本和效率形成不可忽视的负面影响。