《电信法》草案四个焦点问题急待解决

[swf]http://www.c-fol.net/images/flash/haixin.swf[/swf3/2/2004， 中国经济时报记者 傅继红，随着今年“两会”的召开，无论是媒体，还是业内专家关于《电信法》的呼吁似乎有一浪高过一浪之势。
　难产23年
　　《电信法》的制订可谓旷日持久，久而未决。1980年起，我国正式开始起草《电信法》的工作，并于1988年开始列入国务院年度立法计划。1993年《电信法》起草工作开始列入第八届全国人大立法规划，1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。
　　据知情人士介绍，虽然《电信法》的起草被提上议事日程已有23年了，但直到2001年4月，信息产业部成立《电信法》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会，这项工作才正式启动。
　　特别是王旭东兼任国家信息化工作领导小组办公室主任后，其特殊的双重身份，使人们对《电信法》的加速出台寄予厚望。据悉，除王旭东担任领导小组组长外，信产部副部长奚国华担任副组长，其余8名成员几乎都是信产部的司局级部门负责人。
　　其实，自从王旭东出任信产部部长以来，业内就普遍认为，其肩负的使命之一就是力促《电信法》的出台。显然，已被推置风口浪尖的王旭东也深知其肩上担子的分量。
　　在去年11月的一次代表信息产业部向各大电信运营企业负责人及电信法专家咨询委员会成员介绍《电信法》起草工作情况时，王旭东指出，《电信法》立法工作关系到我国电信改革发展和国家信息化建设的大局，关系到广大人民群众的切身利益。加快电信立法，加强依法监管，是保证我国电信业持续发展的重要保障。
　　王旭东清楚地知道，当前，我国的电信市场竞争格局已初步形成，市场机制和监管体系尚不完善，竞争秩序还不规范。要根本改变上述现象，建立公平、公正、有效、有序的电信经营环境，《电信法》的制订十分必要和迫切。一方面，近年来，不少人大代表和政协委员就制订《电信法》提出议案和提案。全国人大和国务院非常重视《电信法》立法工作。九届全国人大常委会将制订《电信法》列入了九届人大的立法规划。2003年，国务院也将《电信法》立法列入年度立法工作计划，并明确由信息产业部负责起草《电信法?草案》。制订《电信法》，是新的社会形势提出的要求。另一方面，加入WTO，为我国电信业进入国际市场、参与国际竞争创造了有利条件；但同时，WTO有其确定的规则，各成员应当遵守。为满足WTO规则的要求，就应当健全我国的电信法律体系，制订符合中国国情的《电信法》。制订《电信法》还是我国在电信领域吸引外资和国内资本融入国际电信市场，参与国际竞争的需要。要吸引外国资本和先进技术进入中国市场，一个重要的前提是具有完备的法律。
　　王旭东当时还强调，《电信法》涉及的范围和内容都非常广。要保证立法的内容科学、合理，打破部门立法的限制，充分听取各方面的意见和建议。起草《电信法》，应当充分发挥全行业、全社会的力量，发挥专家学者的聪明才智。只有这样，才能提高立法的质量，起草出一部符合我国电信监管实际、切实符合我国电信业发展的《电信法》。
　　据相关人士证实，《电信法》以打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管为指导思想。其主要内容包括电信服务市场的准入、互联互通、电信资源管理、资费管理、电信网络与信息安全、无线电通信管理等十余个大项。
　　草案出炉
　　来自各方媒体的综合消息：2月10日在“2004年中国电信业发展与政策通报会”上，信息产业部政策法规司司长蒋耀平透露，《电信法(征求意见稿)》已经送有关部门和企业。
　　蒋耀平透露，《电信法》立法的指导思想是“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”。为此，需要调整好电信管制部门与相关主管部门的关系、电信管制部门与电信企业之间的关系、电信企业与电信企业之间的关系、电信企业与电信用户之间的关系。
　　蒋耀平表示，前两种关系属于行政法律关系，是电信管制法调整的范围，也是各国电信立法的重点。后两种关系属于民事法律关系，是民商法调整的范围。
　　据悉，信产部的规划是，在征求国务院相关组成部门等有关方面的意见和建议后，将尽快形成《电信法(送审稿)》提交国务院审议。同时，全力配合国务院法制办做好《电信法》审查工作，配合做好立法调研和电信法(草稿)的修改、论证和完善等工作，促进《电信法》早日出台。
　　焦点显然
　　其实，有关电信法的焦点问题应该不存在任何争议了。
　　首先是互联互通。
　　众所周知，经过近几年的改革，电信业逐渐由垄断走向竞争，新的市场格局初步形成，电信监管也遭遇了许多新课题，其中以互联互通最为棘手。据统计，1998年至今，上报到信产部的互联互通恶性案件已达540起，至少影响到了1亿人次的用户使用，造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。
　　信产部电信管理局局长苏金生就曾称，在全国范围内，砍电缆、锯铁塔等破坏通信设施的恶性事件屡禁不止，严重影响了网络安全与畅通。除了物理性破坏之外，更多的情况则是在通信软件上做手脚或者恶意修改信令，对竞争对手经营的电信业务进行各种形式的限呼、拦截，造成了网间接通率偏低甚至完全中断。
　　据了解，同时还有一些电信企业恶意拖欠、拒付或者逃避网间结算费用，严重挫伤了对方互联互通的积极性。有的擅自强占其它电信企业的通信管道埋设光缆，激化矛盾并引发了冲突。有的违反资费政策低价促销，造成网间话务量激增，网间通信质量明显下降。
　　面对这些层出不穷的新问题，显然目前的监管手段是力不从心的，尤其是在法律法规上存在着诸多“盲区”。目前规范电信市场竞争的主要法律依据是《电信条例》，但由于历史的局限，该条例对许多新情况的规定并不明晰甚至存在不少的空白点。监管部门常常苦于找不到法律依据而无法执行有效的处罚。
　　针对目前电信企业互联互通日益严重的情况，据了解，《电信法?草案》所列的原则为：“技术可行、经济合理、公平公正、相互配合、及时有效”。
　　《草案》提出，对于互联互通，第一类电信服务者(指当前的几大运营商)必须按照非歧视和透明化的原则，制订包括网间互联的工作程序、互联时限、互联业务目录及费用等内容的互联规程，并向社会公布。这也意味者原本是寡头游戏的互联互通，将为所有享受电信服务消费者提供更多的知情权。
　　今后类似一些电信运营商使用技术等手段制造网间通信障碍、擅自终端网间互联互通或者接入服务、拖欠或者无正当理由拒绝支付网间结算费、遇到网间通信事故不及时排除等目前极为常见的电信企业行为，将受到法律禁止。
　　据悉，今后信产部有可能成立互联互通争议行政裁决委员会，对于互联互通问题的行政裁决必须在45天内解决，特殊情况下90天。但是原则上，建议遇到互联互通问题前，任何一方都可以向通信专家委员会申请调停，调停无效再进入行政裁决阶段。
　　其次是电信资费。
　　资费问题无疑是政府、电信业务经营者、专家和普通消费者都给予了超常关注的问题。据报道，草案用了很大篇幅进行了详细规定。其中主要提到：市场竞争充分的电信业务、电信资费实行市场调节价，电信业务经营者可以自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则。与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，电信资费可以实行政府指导价或者政府定价。这给政府机构未来在一些基础电信业务采用何种方式进行定价，提供了一个宽松的法律空间。而涉及消费者利益的是：在制订或调整实行政府指导价或者政府定价的电信资费时，电信管理机构应当进行听证。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时，电信管理机构应当公开举行电信资费听证，征求电信用户、电信业务经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。其实有关电信资费的听证，有关部门也做过相应的尝试，但如何真正发挥听证的作用似乎才是百姓所关心的。
　　第三是用户权益保护。
　　这部分最引人注目的是用户选择权的界定，据内部消息说，曾经有“号码可携带”字样在一稿里出现，但目前的草案中关于用户选择权只有以下内容：“电信用户有权自主选择电信业务经营者、依法开办的各类电信业务、已经取得入网许可的电信终端设备。经营本地电话业务和移动电话业务的电信业务经营者，应当全面建立公开、公平的电话号码用户选择机制，并不得收取选号费用。不合理地限制、剥夺用户使用自选公共电信业务的权利的合同条款无效，但国家有特殊规定的除外”。有专家认为，“号码可携带”才算真正给了用户自由选择的权利，但要完全实现，则要考虑到目前的现实情况及实际操作中的困难程度。
　　第四是普遍服务。
　　电信普遍服务是一个许多国家都还在继续研究的问题。据悉，草案提出：“电信普遍服务实行以电信普遍服务基金为核心的补偿机制。而电信普遍服务基金由国家财政部门会同国家电信监管机构、国家价格主管部门建立。国家电信监管机构遵循公平性原则和经济性原则，并考虑鼓励竞争和投资的要求，对电信普遍服务基金进行合理使用分配，给予电信普遍服务提供者适当的补偿”。但是社科院副研究员余辉也曾谈到过，基金的收缴、使用招标和监督使用等具体的问题同样很复杂，是未来的电信监管机构必须面临的一种严峻的挑战。
　　据介绍，目前，《电信法?草稿》已征求了国务院四十二个部委办的意见，信产部表示力争在三月下旬形成《电信法?送审稿》，送交国务院审议。此前有报道认为，相关草案在提交国务院常务会议后，有望于6月或8月提交全国人大常委会讨论。根据中国《立法法》，《电信法》只需常务委员会通过。
　　根据乐观的估计，今年出台《电信法》已存在极大可能，但同样有专家对此并不表示乐观。