美国宽带发展的崎岖之路

12/10/2003， (Demetri Sevastopulo)报道，译者/和风， 一谈起无线宽带技术如何改变了自己的家居生活，美国联邦通信委员会(FCC)主席迈克尔•鲍威尔(Michael Powell)就止不住眉飞色舞。
他说：“当我和妻子在卧室里看电视时，我只要按一下(遥控器上的) 迈克尔•鲍威尔音乐按钮，储存在地下室(个人电脑)里的歌曲就会通过电视机播放出来。”他表示，他在弗吉尼亚州家中所创建的这种温馨天地，美国人都应该能够亲身体验。然后，他取出一张图表来解释他的理念。
“我的全部通信理念都来自这张图表，”他说，“我们的职责，就是要沿着这条路推动 (数字宽带)世界的发展。”
这是一件对鲍威尔先生利害攸关的事。它将有助于恢复鲍威尔先生的形象。今年以来，有两起曝光率甚高的公众事件让他的形象受到了损害。一次是二月份关于电话服务运营的开放计划，另一次是近期关于媒体所有权的决策，国会正在考虑否决此项决策。
上周，在华盛顿举行的一次餐会上，鲍威尔先生把政策制定暂且搁在一边，用一种搞笑的方式来安抚他的批评者。一部自制的FCC录像片以“Micky [Powell] Balboa”为主角，片中，可怜兮兮的主席先生气喘吁吁地跑上国会山的台阶，迎接又一个回合的质询。
其实，对于整个美国而言，发展数字宽带同样利害攸关。尽管美国人很快就接受了互联网，但经济合作与发展组织(OECD)最近公布的数据显示，在宽带(即高速上网)普及率方面，美国仅排在第10位。
明年，FCC必须要解决一系列错综复杂的法规问题，这些问题将影响到宽带在美国发展的深度与速度。
目前，多数美国人要接入宽带有两种办法：通过当地有线电视公司或通过电话公司的数字用户线(DSL)。鲍威尔先生希望创建一个鼓励竞争的法规环境，增加有线电视、DSL以及其他技术平台(比如经由电网、卫星、无线甚至激光的宽带接入)之间的竞争。
“引入竞争的一个方法，是促成技术平台之间的竞争，而这正是目前电话线独占天下的局面所欠缺的，”鲍威尔先生指着他的图表说。“这可不是我迈克•鲍威尔本人臆想出来的伪科学。假如这些技术方案中有一半取得成功，美国的(信息)传输容量就会翻一番。”
鲍威尔先生主张，监管环境应尽量宽松。他提倡一个公平的监管制度，确保那些在技术上投资的公司能得到最大回报。他指出：“目前的情况是，企业家们在决定分配方案时，在很大程度上考虑的是怎样在现有法规体系中获利，而不是怎样的网络及产品对消费者最好。我们所要做的，就是创建最和谐的监管环境。”
鲍威尔先生认识到，这项任务不简单。他和他的同事们免不了相互争论，也必须应对一部有75万单词，既繁琐又含糊的电信法。与此同时，FCC还需要与法庭打交道；在FCC对法律的诠释遇到不同意见时，法庭往往会介入争端。
FCC必须界定的是，提供宽带接入的各种方式到底算是“电信”服务还是“信息”服务，这是个难点。
这并不只是对里程碑式的美国1996年电信法的咬文嚼字。如果某项服务被列入“信息”服务的范围，将受电信法第一章(Title I)的管辖，这意味着它基本上是不受监管的。
对法律的诠释，已经给鲍威尔先生带来了问题。FCC曾将有线电视公司提供的宽带界定为“信息”服务。但10月份美国一家法院却裁定这是一种含有“电信”成分的混合型业务，属于电信法第二章(Title II)的管辖范围，应被置于一系列法规的监管之下。上周，FCC对此提出了上诉。
最终裁决将由美国最高法院作出，其影响范围之广，已不仅仅是对有线电视宽带提供商如Comcast和时代华纳 (Time Warner) 实行更多监管的问题。别的不说，法院的裁决已经使FCC界定DSL的工作更为复杂化了。
去年，FCC曾将DSL暂定为信息服务。但批评人士表示，DSL应被认为是一种“电信”服务，因为它在技术上要依赖通入千家万户的电话线路。
反对将宽带服务界定为信息服务的人士认为，必须有一套法规来确保宽带公司不会限制互联网接入。他们指出，一个可能的危险是，有线电视宽带或DSL供应商会强迫消费者使用它们拥有或与它们有业务关系的互联网服务供应商。“宽带使用者及创新者联盟”争辩说，宽带供应商有可能“实施各种限制，以阻止或阻碍人们接入宽带网络上的创新内容、服务和设施”。该联盟成员包括消费者团体、行业协会以及微软、Amazon.com等公司。
鲍威尔先生承认这些担忧是合理的，但他坚持认为，一个宽松的法规环境能使消费者获益。
“我们还是会采取保障措施，但我们要尽量减少这些措施的数量，”他说。“对美国的乡村和贫困(人口)而言，技术将是最美好的事物。”
FCC负有保障公共利益的使命，但它所面临的一个挑战是，科技进步的步伐太快了。鲍威尔先生认为，电信法通过仅仅七年，在很多方面已经过时了。
他指出：“一切都将转移到IP (互联网协议) 上，因此从根本上说，美国以及全世界要回答这样一个问题：对IP上的应用，你需要什么样的法规环境？电信法对此一个字也没有提。”
上周，FCC启动了相关程序，旨在为VoIP (IP语音) 技术确立合适的法规体系。VoIP能让人们通过互联网打电话。这同样是‘IP语音’到底该被归为电信服务还是信息服务的问题。
今年八月，明尼苏达州公用事业管理委员会裁定，美国最大的IP语音提供商Vonage公司应当接受该州电信法规的监管。但明尼苏达州的一家法院又在十月份推翻了这项裁定，认为IP语音是一种信息服务，不应受该州电信法规的管辖。
如今，许多重要的FCC裁定最终能否生效，还得看一系列法律争议的结果如何。曾为一名上诉法庭的法官担任文员的鲍威尔先生认为，美国1996年电信法让FCC的日子更加难过。“1996年电信法太拘泥于规则(赋予法院更大权力)，”他说。“这部法律的一个特点是不信任监管机构。”他补充说，他希望看到的局面是减少规则，增加标准，以及推行这些标准所需的职权与灵活性。
“美国的反垄断法是一套标准，”曾任反垄断法律师的鲍威尔先生指出。“这部法律注重以标准为依据进行推理，以求适用新的情况。我相信，在由技术主导的通信市场，这是我们最终不得不采纳的模式。”
另一场令美国政府头疼的辩论是，州监管机构与联邦监管机构之间应如何分工。鲍威尔先生的看法是，双方都必须认识到，科技进步对于监管有着深远的影响。“就技术和网络而言，人为划分管辖界线是毫无意义的，”他说。“这其实是一件关于财政及政策方针的事。某个州之所以想在这里插一脚，说穿了是因为它想要分一块收入。”
有说法认为，鲍威尔先生想削弱各州在监管中的角色，也有人认为，他有一个“解除监管”的议程表。鲍威尔先生对这两种说法都予以驳斥。
“对我来说，这是一件关于未来和过去的事 … 与监管或解除监管毫不相干，”他再次指着身旁的图表说。“我希望左边的世界成为右边的世界。假如监管能帮我实现这个目标，我就会采纳监管。假如监管对我实现这个目标是个障碍，那么我就希望取消有关的监管。”
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