借日本电信法演变来分析我国电信法

12/9/2003, 计算机世界网,日本政府对于电信市场的管制，通过两条途径：电信法律，以及总务省依据电信法律制定的管制规章及政策。 
　　尽管在日本有超过20部的法律与信息通信相关，但主要的电信法只有三部：《电信事业法》、《无线电法》和《日本电报电话公司法》。其中，《电信事业法》对许可、授权等与电信业务、电信设施和土地使用权等有关的事项进行规范。而《无线电法》则规范无线电台许可、无线电设备、无线电操作员和无线电台应用，这些针对无线运营网络的规定，同样要适用于《电信事业法》。
　　作为日本最重要的电信法律，《电信事业法》自1984年出台后经历了多次修改，同时有所修改的还包括《无线电法》及电信监管机构规章，以使法律适应电信市场的需要。
　　1997年　　更开放、更宽泛
　　乌拉圭回合服务贸易谈判的成果之一就是达成WTO《基础电信协议》，日本作为WTO成员国，按照电信服务贸易谈判结果，针对性地修改了《电信事业法》及其他有关规章。
　　增加“互联互通基本规则”的内容1996年12月日本电信理事会向日本原邮政省提交《互联互通基本规则》报告，邮政省随后根据此规则提出法律修正案（此修正案包括了《互联互通》）并于1997年6月经国会通过，1997年12月开始实施。
　　根据该法案，第一类电信运营商履行互联的普遍义务。同时，一系列制度也建立起来，以保证互联的及时、公正与透明。例如邮政省有权对电信设施进行指定，并要求拥有指定电信设施的运营商制定包括互联费用和技术要求的互联资费体系，公布有关互联的会计报告，公布关于修改或扩展设施功能的计划等。
　　取消外商投资限制修改后的《电信事业法》允许外商投资除NTT和KDD之外的、包括获得无线电台许可的运营商在内的第一类电信运营商。1998年7月，日本废除KDD法，KDD公司完全私有化，有关外商投资KDD的限制也随之消失。
　　第二类电信运营商管理修改后的法律条文变更了对第二类电信运营商的监管措施，并修改对第二类电信运营商的分类，允许第二类电信业务运营商安装连接单个用户设施的接入线路设施，并将特殊第二类电信业务限定于提供国际电信服务的第二类电信业务、将租用电路与公共交换网络互联，以及向不特定多数人提供话音服务的第二类电信业务，而不属于这一类电信业务的则重新归入一般第二类电信业务。
　　2001年　　法律变更刺激信息革命
　　2001年6月，日本再次部分修改《电信事业法》及其他法律，实行新的鼓励电信竞争政策，以推进其国内倡导的“信息技术革命”。此次法律变更，直接将不对称管制、普遍服务等内容推到实施阶段。
　　引入新的非对称管制体制法律体系的修改强化了针对主导运营商反竞争行为的制约措施，同时禁止电信市场上的反竞争行为，并通过总务省令来规范这些行为。总务省令规定，拥有指定一类和二类电信设施的第一类电信运营商禁止以下三种行为：滥用或者提供在互联中获得的其他运营商信息，不适当地给予特定运营商有利或不利待遇，不适当地强制或干预其他电信运营商、制造商、电信设备供应商、内容提供商的行为。
　　如果第一类电信运营商有上述禁止行为，总务省可以对其进行罚款、命令其延缓或改变行为、命令其提交关于守法状况的年度报告等措施，以纠正该种反竞争行为。
　　同时，法律对非主导运营商实施放松管制。非主导电信运营商之间制定和变更资费、互联协议、设施共享协议，在不损害用户利益的前提下，从审批程序转为通知制度。新的非对称管制体制的实施，为主要运营商和非主要运营商之间开展公平竞争创造了适宜的环境。
　　放松NTT公司股份 修改后的法律允许NTTEast和NTTWest在获得总务大臣授权之后，利用其用于提供地区电信业务的设备、技术或人员，开办互联网业务等新电信业务（所谓的“利用服务”），但新业务不得妨碍其核心业务的经营、不得阻碍电信市场公平竞争。同时，为支持NTT在全球扩张业务，将NTT公司的外商持股上限从全部资本的20%提高到1/3，允许NTT公司在通知管制机构后发行新股，直至公司股份数额达到总务省令规定的水平。
　　解决建设中的通信权问题日本《电信事业法》在第三章《土地的使用》部分对通信权和电信设施保障问题作了专门规定，不仅明确规定电信事业土地使用的主管机关，还兼顾土地及建筑物所有人的权益。
　　除了土地使用有关议题之外，固定网络运营商在建设传输线路时，也遇到“市区管线共享”、“电线杆使用”等相关问题，这些问题都需要电信主管机关出台新规则加以解决。为此，总务省一方面发布促进通行权的纲领，制定电信争议处理委员会处理开路权争议的程序，建立总务省与涉及道路等公共土地使用的机构之间的协调程序，使电信运营商能够顺利、迅速地使用管孔、管道、沟渠等资源；同时也放开对电力公司、电信运营商和铁路公司拥有的杆和管道的使用。
　　同时，为推动地方政府、公用事业和其他实体有效使用光纤网络，提高电信运营商建网灵活性，法律开始允许采用电信业务批发政策，并向新公共运营商放开了黑光纤（DarkFiber），且准许虚拟移 动运营商进入移 动通信市场。
　　普遍服务普遍服务在此次法律修改中出台，并被作为《电信事业法》的重要部分。这样就改变了原先的NTT内部交叉补贴做法，而实行更中性的外部补贴的电信普遍服务机制。另外，普遍服务条款还澄清了普遍服务的范围，将普遍服务范围定义在用户电话服务、公共电话服务、紧急呼叫服务。
　　为实现普遍服务，日本建立了普遍服务基金，要求电信运营商公平承担总成本。对提供普遍服务的电信运营商，可以依其申请指定为合格的电信运营商（EligibleTelecommunicationsCarriers，ETCs），并对普遍服务成本予以财政补偿。在普遍服务费用征收上，要求与合格电信运营商用于提供普遍服务的设施进行互联的电信运营商，分担提供普遍服务的合理费用。在具体运作上，政府指定了非营利组织作为普遍服务支持机构，从事向合格电信运营商提供普遍服务支持、向电信运营商征收费用等工作，而普遍服务支持机构提供普遍服务支持、收取费用，需要获得总务大臣授权。
　　设立争议解决委员会随着电信市场主体的增加，电信争议逐年增多。为此，日本从法律上对电信争端加以控制与解决。主要通过加强以调解方式解决运营商之间可能产生的争端、制定争端调解和磋商的补充程序，以及设立公正和独立的电信争端解决委员会解决争端。
　　电信争端解决委员会隶属于总务省且独立于总务省各审批部门。委员会的主要职能是调解、咨询和建议。根据《电信事业法》的规定，委员会由五名委员组成，允许其中有两名专职委员。从委员内部选举产生一名主席，代表委员会并主持委员会的运作。
　　委员由总务大臣从具有电信方面的丰富经验和知识、能做出公正裁决的人员中任命，并需取得众议院和参议院的同意。委员任期3年，可以连任。为保证委员公正、中立地履行职责，委员在任期内，不得担任任何政党或政治组织的官员，不得积极从事政治活动；除非得到总务大臣的同意，专职委员在任期内不得从事赢利职业。根据统计，从2001年11月委员会成立到2002年11月，委员会共处理了24件调解案件（审结23件、终止1件），接受总务省咨询并提交报告3件，向总务省提交建议2件。
　　2002年　　新竞争框架下废除多个制约
　　2002年8月，日本总务省收到了电信理事会提交的新竞争框架，该框架提出了对一些重大管制政策的调整建议。这些新建议在得到日本国会批准后，作为《电信事业法》等电信法律的修正案于2003年开始实施。
　　废除两类电信事业区分随着电信市场发展，第一类电信事业和第二类电信事业之间的区别越来越不明显。最初的第一类电信运营商是以自建电路设施为主、提供PSTN（电话）业务的大的电话公司。随着电信技术的发展，出现了经营范围很有限的第一类运营商如有线电视公司、无线LAN运营商和中央商务区（CBD）接入运营商。
　　最初的第二类电信运营商通过租赁电路设施、主要向集团用户如公司用户等提供数据业务等增值业务。后来，逐渐产生了一些向众多公众用户提供ISP、IP电话及ADSL业务的第二类运营商。新的第一类和第二类电信运营商的出现，使两类电信事业之间的区别日益模糊，此时，人为区分两类运营的界限只会增加电信管制负担，而实际管制效果也不理想。有鉴于此，总务省决定废除两类运营商的区分，而按电信设施运营商和电信业务提供商这两类进行管制。
　　废除第一类电信事业市场准入许可制度为减轻事前管制，日本改变废除对第一类运营商实行许可制、对特殊第二类运营商实行登记制和对一般第二类运营商的通知制度，改为对安装有大型电路设施的运营商实行登记制、其他运营商实行通知制度。这使得所有运营商能够快速发展业务，抓住新出现的市场机遇并且及时满足用户的需求。
　　废除第一类电信事业中止经营或停业的批准制度该条款要求所有的电信运营商在中止或停业时，应提前通知用户并在事后报监管机构。同时，制订用户利益保护规则，要求所有的运营商在中止经营或停业时都必须遵循此规则。
　　废除对非主导运营商的资费管制该条款要求所有电信运营商承担向用户解释与资费有关的重要事项的义务，并且在产生资费争议时快速、适当地加以解决。同时，对普遍服务（基本收费、本地电话、紧急电话等）资费实行通知制度;同时主导运营商的业务价格上限管理仍然保持。
　　其他，法律修改还废除了对非主导运营商网间互联的事前管制，比如过去要求非主导运营商在达成互联协议后，要向管制机构报告，而这一要求现在已经废除，废除通知义务有利于减少运营商的管制负担。同时，对主导运营商的非对称管制仍然维持，以防止其不正当地利用优势地位实施不正当竞争，这些竞争当前主要体现在网间互联上。
　　用户利益最大化是核心
　　综观近年来日本电信法律及相关管理政策的变迁，是放松与紧缩管制相得益彰的过程，加大了对主要运营商的管理、提供更有利于新兴运营商的环境，同时，在新业务方面给予大量的鼓励。从具体的管制政策来看，在市场准入方面，由过去的将电信事业分为第一类和第二类到取消分类；在准入管理上，废除了许可制度而只实行登记和通知制度，简化了市场准入管理程序，能够使企业迅速进入市场，也符合电信管制的发展趋势。
　　另外，提高外资在NTT的股权比例要求，有利于吸引外资参与电信市场。在网间互联方面，日本实行新的非对称管制政策，总体上对网络的互联互通管制也开始放松，例如废除了对非关键设施的互联事前管制，关于非主导运营商达成的互联协议也不再要求向管制机构报告。
　　对主导运营商，仍要求其遵循在关键设施上的义务，如互联协议要得到管制机构批准并加以公开、网络元素非绑定、设施并置等要求。
　　日本在网间互联争议的处理上，也有许多新的思路，如强化运营商之间的调解机制，争端解决机制和业务改进命令也别有新意。在资费管理上，废除了对非主导运营商的资费管制，而恢复了对主导运营商资费的审批制度。为了保护消费者权益，要求资费公开。建立了资费争议投诉机制，对用户投诉或意见可以向总务省反应，总务省可以发放改进业务命令等。
　　对于普遍服务，以法律条文形式澄清了普遍服务的范围，实施方式由过去的交叉补贴制度到设立电信普遍服务基金，并且由专门的支持机构来对基金进行管理。此外，在通行权和电信企业市场退出机制方面，都出台了新的管制政策。
　　事以时移，变法宜矣。面对电信技术和市场日新月异的局面，日本不是抱残守缺，而是及时对法律加以调整。电信管制政策的改变不是随心所欲，而是走法制化的道路，即借助于《电信事业法》等法律及总务省规章的修改而进行的，保证了管制政策的科学性和理性化。从日本电信法律制度的演变来看，日本政府是按照“使用户利益最大化”以及“促进公平竞争”的管制原则转变其管制思路的。管制趋势主要是从以事前管制为主导向利用透明规则进行事后制约而转变，为电信市场公平竞争创造条件。
　　《电信法》一直是通信产业的热点，只要这部法没有完全出台，它就会一直“热”下去。
　　现在的情形是，一方面，信息产业部王旭东部长已经明确指出，要加快法律制定进程；另一方面，相关法律制定的具体进程，仍然没有在更广泛的范围内公开。
　　前一段时间里被炒得热火朝天的“结算模型”，现在已经进入工作状态，具体的结果如何，还不得而知，在此情形下，互联互通结算的政策制定工作也难以迅速推进。
　　在普遍服务机制远没有建立前，运营商在市场利益诉求前提下，一方面在高ARPU值领域大打出手，另一方面则是对偏远地区服务、社会必要的低ARPU值领域冷眼以待。有关专家私下里说，按照目前的情况，普遍服务的机制建立，至少还需要两三年，而这已经是相当积极的评价了。
　　各省级电信管理局的主要职责是监督包括互联互通、批准当地运营商的资费策略。但就目前而言，一方面，电信管理局的权威性不断受到大运营商的挑战，另一方面，有关电信管理局处理运营商摩擦是否公允的问题，也不断浮出水面。在各地发生的切断电缆的事件背后，总有电信管理局的影子，而处理结果，往往不在报道范围之列。
　　现在，《电信法（草案）》经过几轮讨论和座谈会之后，正在各大运营商的手中攥着，等待他们的意见和建议，希望这一次没有耽搁，而是将这份通信业真的渴望的法律放到2004年的人大会上。
　　作者：雍忠玮