互联网周刊:电信国企10年改革

7/12/2003,互联网周刊专稿,1993年到2003年，中国电信业弹指间已经走过十年艰辛的改革发展历程。在国内电信业这艘世界级巨轮的未来航程之中，电信国企还会增添几许动力？对于电信国企的历史功过和未来角色，业界似乎很难达成一致意见。一种颇为主流 的观点认为：电信国企铸就了世界第一通信大国的历史辉煌，但是在改革的路程上却彷徨犹豫，收获不大。因此，中国电信业今后在微观领域将面临更加艰巨的改革使命，电信国企将会逐渐退出耀眼的舞台中心。这是误会的“冰山”，但在短期内难以消除；但事实上，电信国企一直处于蜕变重生的变革历程之中。考察中国电信国企的发展历史，分析电信国企和政府角色的演变，也许能够预示它们今后的发展方向。 
成长渊源和变革特征 
如果以国内电信市场引入竞争力量为标志，那么电信业体制改革的历史比其发展历史至少要短42年以上。但是，20世纪90年代以前，在短缺经济状况下缓慢发展的国内电信业并没有取得显著的成就。只有当中国联 通公司作为MPT(原邮电部，政企合一的电信国企)的外部力量进入以后，中国电信业才取得了日新月异的发展。虽然不可忽视在此期间通信技术革命的巨大推动作用，但是电信改革和市场竞争的驱动作用受到更加广泛的社会认可。“中国电信”作为众所周知的企业品牌，是电信国企在国内电信业的典型代表。它孤独行走了40余年，从归属于邮电部走向邮电分营、政企分开，从综合经营走向分业经营，从全国一家走向了目前的“划江而治”。那些目睹了20世纪90年代以后历次行政变革的邮电老员工们执着地认为，除去邮政通信不太可能回到与电信合营的旧路以外，未来几年内新的中国电信集团必将以全新的面貌获得重生。他们的期望具有坚实的政策依据，在2001年国务院颁布的36号文件中，对未来的电信体制改革做出了总体部署，明确界定新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司是全国性经营的基础电信运营商，并要求在今后恰当时机扩大电信企业的经营范围。 
　　从一家独占走向六大并存，这就是电信国企在中国电信业的生存现状。以网络规模和盈利能力而论，中国移 动通信集团公司和中国电信集团公司居于第一阵营，中国网络通信集团公司和中国联 通公司次之，铁道通信信息有限责任公司和中国卫星通信集团公司再次之。所以，准确描述电信国企在当前电信运营市场竞争格局中的角色是“两大两中带两小”。全国6000余家增值电信运营商之中，属于国有全资、国有控股以及国有法人控股的企业仍然不少，广义而言，这些企业也属于电信国企的范畴，但其规模和实力不足以对中国电信市场产生重大影响，可以暂不讨论。回顾6家全国性基础电信运营商在中国的成长历程，它们无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企。从生长的顺序来看，体制外(政企合一的“人民邮电”经营管理体制)培育在先，体制内裂变在后；专用电信网调整优化在先，公用电信网重组改革在后；从电信市场的微观主体改造来看，遵循一条“增量调整激活存量，存量重组牵引增量”的渐进式改革路径。应当承认，电信国企并非推动历次变革的主导性力量，但它们作为支撑中国电信业近10年来高速增长的主体市场力量却是无法否认的客观事实。电信国企的独特产权构成和经营机制可能并不具备先天优势，但在中国特有的公有制经济基础的市场经济体制下，它们所遵循的渐进式变革道路事实上为电信业的持续稳定增长创造了必要的外部条件。转型发展，力量何在？知晓中国国企特色的人们先验地认为，电信国企无法摆脱传统国企的典型弊端：产权结构单一，缺乏内部激励与制约；粗放经营，特别关注数量和规模扩张；预算约束软化，容易形成投资冲动和资产沉淀等，不过由于处于技术创新频繁的高新技术行业之中，所以能够部分改变资本产出或者投资收益递减的一般规律。事实可以验证上述假设。多年来，人们看到电信国企股权结构高度集中于政府部门；各级国有电信企业在年度经营目标计划中仍然高度重视用户、收入以及利润等数量规模指标；盲目投资和重复投资现象此起彼伏，无序价格竞争等行为屡见不鲜。从产业发展的历史数据考察，2000年以前电信国企的发展模式基本属于“数量核心的粗放经营”，其成立的前提是：电信市场供不应求处于卖方优势；资金、技术等要素资源供给充足，在政府补贴的机制下成本低廉，可以支撑电信市场高速成长；电信市场供给方不足，垄断力量居于上风，资源利用效率和产出效益容易被忽视等。进入2000年以后，上述因素一一消失或者弱化，必然迈向新的发展模式。近年来，一些令人欣慰的转变开始出现：以国内外资本市场的上市融资为突破口，电信国企的经营机制转换正在加速进行，形成多元产权以后公司化的法人治理结构有望建立；在电信市场出现局部性供大于求的状况下，规模效益不同步的现象开始突出，由此引发了电信国企的运营模式转型，数量规模性的指标考核逐渐退居次要位置，结构效益性的指标开始主导经营思路；多元产权结构带来的内部监督和市场竞争形成的外部约束正在共同推动电信国企投融资机制的变换，自主性的理性投资逐渐成为主流。这些转变将电信国企推向了另外一个发展阶段，即通过体制、管理、技术、业务等全方位的创新来实现企业的内涵式增长，可以概括为“创新先导的持续发展”。这种新型的发展模式能够更加持久，因为它对物质要素资源的需求较少，对企业的创新能力尤其是制度方面的创新能力要求较高，而后者是内生于企业的资源禀赋，具有无限扩张的巨大潜力。进入这一发展阶段，电信国企将取得全新的发展动力。有两个因素必须提及，它们在电信国企的发展模式转变中发挥了至关重要的驱动力作用。首先是中国加入世界贸易组织(WTO)，其次是组建国有资产监督管理委员会(SASAC)。在时间上，2001年12月11日中国成为WTO成员国开放国内电信服务市场在先，而2003年3月国务院组建国资委在后。但在促进电信国企转变经营机制和发展模式的影响力方面，两者完全可以等量齐观，甚至后者的影响将超越前者。从理论上分析，两者发挥作用方式的区别决定了它们在推进企业改革和转换发展模式和经营机制等方面的效果差异。一方面，开放服务市场引入外部竞争者是渐进的过程，外部竞争威胁是潜在的，“外驱力”作用相对滞后，其冲击性影响将随着电信国企的适应力增强逐步淡化；另外一方面，国资委成立以后，电信国企的出资人代表身份更加明确，所有权、经营权和管理权三权分立的法人治理结构将很快形成，对电信国企的经营业绩考核指标体系也将逐步完善，这种“内驱力”作用虽然也有滞后，但是其影响力会逐步扩大和强化。国资委诞生另外一个寓意是正式宣告电信行业国有资产保值增值的首要责任需要转移，电信国企今后必须面对政府出资人和行业主管部门不同角色的目标要求，一旦出现目标分歧何去何从就会成为真正的考验。信息产业部和国资委主动加强政策协调当然有助于消解这一矛盾，但行业的健康发展和公平竞争与电信业国有资产保值增值以及电信国企的盈利能力未必能够始终保持一致。如果国内电信业能够保持高速发展的势头，发展的空间可能淡化一些矛盾，但现实正在朝着相反的方向演变。理性上分析，电信国企必须与其他非国有电信公司一起，优先承担社会责任和公众义务，其后才能够去履行对所有人和投资者的利益承诺。这是短期内解决矛盾的行为原则，长期中企业所有人、投资者与社会公众利益应当获得完美的统一。电信业“政资分开”业已完成，监管体制重塑就在前方。所有权到位和优化重组可以为企业插上腾飞的翅膀，而作为市场主体力量的电信国企，必然会沿着全面创新的道路继续前行。 
蜕变重生：三大超越 
有志之士能够感觉到中国电信业未来航程中将会面临的惊涛骇浪，作为航空母舰的电信国企必须不断深化改革，以“蜕变”来获得新生。在电信市场全球化的背景之下，与国内外竞争对手相比，电信国企保持竞争优势的唯一方法是：以变应变，创新领先。变化之一：超越资本身份，重构国有产权 恰如外资等非国有资本对国有资本在经营效率等方面的无端指责一样，国有资本在电信企业产权结构方面的绝对主导地位也体现出对非国有资本存在价值的歧视。对于电信业和电信市场而言，基于资本身份的效率争议没有多大的实质意义。问题在于，国家网络安全和经济安全等非经济因素在多大程度上可以左右国有资本在电信企业产权中的地位。根据中共中央十六届三中全会关于进一步完善社会主义市场经济体制若干问题的决定精神，股份有限公司是国有资本存在的主要形式；在基础设施行业和公用事业领域，应当保持国有经济的适度控制力。电信业的行业特点介于两者之间，国有资本未来的存在方式应该是国有控股的电信公司。上述变化的主要优势是，可以迅速吸纳较多的社会资本和外资投资电信业，提升电信企业的资本实力，同时保持国有资本的相对控制地位。在相对多元的企业产权结构之中，三权制衡的法人治理结构得以建立，电信国企在制度层面的竞争力将显著增强。变化之二：超越市场区域，转变经营模式 从当前状况来看，国内电信市场最大的缺陷在于缺乏统一性、分割治理，从而带来比较严重的结构性失衡。主要表现是先划分固定、移 动、国际和互联网等业务领域，在不同领域引入竞争者展开分业竞争；其次是划分业务经营地域，形成局部市场的实际控制力量；最后是通过实施不同的价格体系来隔离国内外市场，形成电信国企等龙头企业不思进取，处于被动防御状态。在通信技术革命和WTO的竞争环境之下，上述政府管制思路必然会逐步调整，一个相对统一的全球电信大市场即将形成。为此，需要积极推进电信国企超越地域、业务经营界限，通过广泛的业内外合作转变经营模式，加快迈向创新主导的可持续发展阶段。 
　　在消费需求多样化的时代，拥有较多基础网络资源设施的电信国企应当发挥出更大的业务供给能力，为此需要改变业务经营范围或者地域狭窄的国有企业的生存状况，同时鼓励它们通过联合建设、资源共享等手段逐步走向国际电信市场。一旦突破区域分割的界限，电信国企将具有更加广阔的发展空间。变化之三：超越资源约束，强化竞争实力 与跨国电信公司比较，电信国企在人才、制度、管理等软环境方面的差异大于资金、设备、技术等硬环境方面的差异。从电信企业经营所需要的要素资源而论，总量的差异小于结构的差异，能力的差异小于效率的差异。不考虑制度状况和市场环境的差异，电信企业所拥有的要素资源将成为影响企业竞争力的关键因素。容易理解，电信国企与国外对手比较的资源差距主要在于管理团队、资金流量以及知识产权等技术成果方面；为突破资源约束，全面提升供给能力，电信国企必须优先解决短缺性资源要素的购买或者培育(比如引入职业经理层以及培养资本运作人才等)，其次可以通过加强国际分工合作，在国际市场上解决要素资源的置换问题(比如以相对过剩要素换取相对短缺要素等)。电信国企是中国电信业未来的脊梁，而资源约束是产业运行的常态，电信国企的资源约束主要产生于非市场化的行政配给机制，比如资金、人才等方面，为此必须通过市场化机制来进行矫正。如果克服资源约束，在良好运营机制的保障下，中国的电信国企成为具有国际竞争力的跨国电信公司为期不远。中国的电信国企并非全球电信市场的特例，但其特殊的体制背景和成长经历独具特色：前途光明而道路曲折，立志蜕变的电信国企应当深知未来承担的使命。(陈金桥，现任信息产业部电信研究院通信政策研究所所长，经济学博士、高级工程师，兼任信息产业部电信经济专家委员会委员、北京通信学会理事。主管全国电信产业发展战略和中长期规划、产业政策、行业监管以及电信法制建设领域的决策咨询工作。)