电信竞争性管制的发展前景

电信研究院：电信竞争性管制的发展前景 
续俊旗/(通信信息报) 
　　电信竞争性管制的发展前景

　　续俊旗：当前，我国的电信管制已经走出了垄断管制，而进入了竞争性管制阶段。然而，关于竞争性管制的理论和实务研究却不多。国内应加强对电信竞争性管制问题研究，这对于提高电信管制效率、强化管制效力有很大帮助。

　　电信竞争性管制含义及特征。

　　目前各国电信管制体制大体上可以分为两大类：完全的电信行业管制和电信竞争性管制。完全的电信行业管制是由电信管制机构对电信市场实行专门的、独占管制，其他政府部门和特设机构对电信市场没有管辖权，即所谓的“管制克制”。竞争性管制是相对于专门的行业管制而言的。所谓电信竞争性管制，就是竞争管理机构通过一般性竞争规则(多为竞争法或反垄断法)对电信市场加以管制。

　　电信竞争性管制又分为两种，一种是不完全的电信竞争管制，就是由电信管制机构和竞争管理机构共同对电信市场进行管制。另一种模式就是只由一般竞争管理机构实行电信管制，而没有专门的电信管制实体。现实而言，除了新西兰是实行完全的竞争机构管制外，其余那些一般竞争管理机构干预电信市场的国家都是实行不完全竞争性管制，即一般竞争管理机构与电信行业管制机构对电信市场实行并行管辖。如美国、日本和韩国等国，本国的竞争性管制机构和电信管制机构都对电信企业的市场行为实行有侧重点的管辖。

　　通常来说，电信管制者负责技术管制(频率、码号分配、标准确定等)以及专门的经济和社会性电信管制(许可证发放、普遍服务、价格管制、互联互通、以及通行权问题管制)。而竞争性管制机构的职责主要在于防止反竞争行为和企业合并问题。综合而言，竞争性管制与行业管制的区别如图1。
　　电信竞争性管制中的《电信法》与《竞争法》的适用问题。

　　随着竞争性管制者对电信管制的逐步扩展，管制机构之间管辖冲突的可能性也在增大，这也导致了《电信法》与《竞争法》的适用选择问题。从法理讲，在《电信法》与《竞争法》的内容存在冲突时，作为特殊法的《电信法》要优先于作为一般法的《竞争法》而得到适用，但在一些“灰色领域”两个机构可能都可分别依据《电信法》和《竞争法》采取管制行动，这时候就会发生管辖权的冲突问题。而电信运营商需要从政府部门得到管制预期，以免由于管制机构管辖权冲突做出的错误的商业判断或造成商业觉得的延迟。

　　世界各国采取了三种模式来确保电信领域的并行管辖不出现冲突。第一种解决模式就是给予竞争机构在电信监管上的独占权，而不设立电信监管机构。如新西兰。第二种模式是给予电信管制者在电信领域适用竞争规则的权力，如英国。第三种模式是设立一种协调机制，来解决电信领域的竞争问题，一些国家如瑞士、德国、法国、丹麦等。在许可证发放、互联互通、频率和码号资源分配、价格管制和普遍服务等具体管制政策上，多由电信管制机构来管制，也有些国家由竞争部门来管制。

　　在不完全的竞争管理体制中，竞争管理机构要适用竞争法对电信市场实行管制，这就引出了《竞争法》在电信管制中的适用问题。《竞争法》一般禁止的情况包括运营商的反竞争协议和滥用优势地位的情况，从禁止的行为来说，主要包括四类：

　　第一类是所有权交叉；第二类是共谋行为；第三类是反竞争的定价行为，包括但不限于掠夺性定价、交叉补贴、价格倾轧、价格歧视、折扣、过高定价等。除前两种情况外，其他类型的行为和协议还有：自己优先行为、拒绝供应、拒绝接入到设备、拒绝提供信息；网络元素绑定、垂直限制。有时候，电信经营者的一种行为可能既违法了《电信法》，也违反了《竞争法》。这种情况下，电信管制者可以选择使用。拿英国来讲，出现《电信法》与《竞争法》竞合情况时，贸工大臣倾向于适用竞争法来解决反竞争行为。

　　如上所述，一般竞争性管制机构是通过适用《竞争法》来对电信市场进行监管的。从发展趋势来讲，电信管制的长期目标是将行业管制缩小到最大化，而让《竞争法》起越来越大的作用。但在可预见的未来仍然需要行业管制政策(《电信法》在电信行业管制政策中居于核心地位)，原因如下：
　　其一，在电信市场由垄断向竞争过渡期间产生的一些关键问题需要专门的行业技术知识(如网络的互联互通、反竞争的交叉补贴)。虽然这些专业知识可以通过学习获得，但肯定要花费相当的成本。由于电信行业的情况不是很确定，导致管制者行动不足。