通信信息报关于电信法访问续俊旗

编者按：最近陆续发生的电信领域竞争公司之间的纠纷显示《电信法》的出台已成为目前不容忽视的焦点问题。这篇采访是我们看到这一领域最全面的介绍。
记者林敏 续俊旗先生：信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管研究部副主任
　　续俊旗：电信业的可持续发展需要《电信法》尽快出台，当前是《电信法》立法的关键时期。《电信法》的立法目的在于维护电信市场竞争，促进电信事业发展，保障电信消费者的利益。 
　　《电信法》将重点关注一般性法律如《竞争法》等难以解决的问题，包括电信市场准入、互联互通、电信消费者权益保护、电信普遍服务、电信建设及通行权等。对于这些基本问题，《电信法》将创设相应的基本法律制度，并对电信监管机构授以必要的权限来对电信市场进行主动管制。《电信法》只对电信行业特有的基本问题加以解决，而不是面面俱到。
　　从法律关系上分析，《电信法》要解决三个层面问题：一个是电信监管机构与电信企业之间的关系，再一个是电信企业与电信用户的关系，第三个关系是电信监管机构与电信用户的关系。作为电信市场监管基本法的《电信法》主要处理的是第一种关系。 
　　《电信法》就是通过解决市场准入、互联互通、普遍服务、电信设备、电信资源管理等监管与被监管的关系，实现电信监管的目的。 
　　日前，《电信法》起草领导小组人员发生变动，信息产业部部长王旭东出任《电信法》起草领导小组组长，这使备受关注的中国第一部电信行业法《电信法》再次成为关注热点。 
　　有消息说，《电信法》草案可望在年底提交到国务院法制办审议。为此，本期对话特邀信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管研究部主任续俊旗先生作为本期嘉宾，对这一话题进行深入探讨。 
　　电信业的可持续发展需要《电信法》尽快出台，当前是《电信法》立法的关键时期。《电信法》的立法目的在于维护电信市场竞争，促进电信事业发展，保障电信消费者的利益。 
　　记者：目前《电信法》起草工作进展得如何？ 
　　续俊旗：自成立《电信法》起草小组以来，立法工作一直就在紧锣密鼓地进行。根据确定的进度安排，计划在今年年底提交到国务院法制办。据悉，信息产业部目前已经完成了征求部内各司局的意见并根据这些意见对草稿进行调整，下一阶段将开始集中征求各地方通信管理局、电信企业、专家及国务院其他部门的意见。此外，一些重大的、悬而未决的问题还需要《电信法》起草领导小组做出决策。 
　　记者：具体是哪些决策？ 
　　续俊旗：比如电信监管体制问题、电信许可体制问题、无线电部分如何在电信法中加以体现、电信资费问题等。这些问题尽管起草小组有了比较深入研究，但还需要做出更高层次的决策。 
　　记者：《电信法》总体布局既要考虑长远利益，又要考虑调节好市场，调节好棘手问题的法律关系。 
　　续俊旗：是的，正是因为瞻前顾后，才使得电信法姗姗来迟，但是我觉得电信法不能解决所有问题，主要还是要定位于市场监管法，产业发展问题不是不要考虑，但只能是兼顾，立法的一个重要原则就是市场中性，市场发展由市场主体来推动，宏观调控当然需要，但可以通过政策来发挥作用，而不一定要用《电信法》。 
　　记者：面对目前电信市场竞争的无序，《电信法》的出台到了关键的时侯，要是再不出台，就会有更大的问题存在，对此您怎么看？ 
　　续俊旗：当然，这一点是毋庸质疑的，有以下几个因素决定了要尽快出台《电信法》。 
　　首先，电信改革需要《电信法》，健全的法律环境对于规范市场秩序、改善外商投资环境、保障竞争有效和有序进行是十分急迫的；第二、电信竞争需要电信法；第三，法制建设需要《电信法》；第四，电信开放需要电信法；第五，规范管理和放松管制都需要《电信法》。此外，保障广大电信消费者的合法利益也离不开《电信法》。WTO《基础电信协议》进一步推动了各国对电信管制的放松，体现在政府从直接对企业行为的管制，转为导入竞争机制，调整市场结构。同样，放松也必须建立在完备的法律基础之上。所以，尽快制定《电信法》就成了当务之急。 
　　记者：目前的《电信法》是否是真的在提速？现在王旭东任《电信法》起草领导小组组长，亲自出马，这将起到什么作用？ 
　　续俊旗：《电信法》起草目前确实是在提速。由于受今年上半年爆发的非典影响，《电信法》起草工作有所拖延，加之领导换届，目前工作抓得比较紧。 
　　本来王部长任领导小组组长是接任卸任的前吴部长的位置，属于人员的自然接替。现在看来，王部长的接任确实起到了推动《电信法》加速起草的作用。今年部里已经完成或初步完成了诸多监管工作。比如在问题严重的互联互通上，政策力度特别大。这是《电信法》出台前的管制政策的“预演”。王部长以前是业外人士，因此其接任被认为对《电信法》出台速度以及《电信法》的立法原则都会有较大影响。具体讲，会更多考虑消费者的利益，而不是在客观上更容易受到行业利益的影响。　 
　　记者：那《电信法》出台受到了哪些影响？ 
　　续俊旗：有人提出了《电信法》出台受阻的说法，但我不认为是受阻，因为到现在为止，还没有一部完善的电信法草稿出台。影响《电信法》出台的原因也是多方面的。 
　　首先，与我国电信产业发展与改革大环境有关系，我国的电信监管的形成始于1998年信息产业部成立，到现在为止也不过5年时间，没有太多现成的实践经验供参考借鉴，这使得电信法的现实可借鉴经验不足。 
　　此外，2000年出台了《电信条例》，这在一定程度上起着小“电信法”的作用，这也多少抵消了电信法缺位所造成的影响。随着第二次电信体制改革的完成，电信法出台时机已经成熟。首先，社会各界对电信法出台期望很高，这是社会基础。其次随着WTO《基础电信协议》的产生，许多国家出台或修改了其电信法，为我国提供了宝贵的国际经验，再次，经过几年的电信监管实践，管制部门有了一定的经验和教训积累，这是现实基础，另外，立法部门对《电信法》起草工作也很重视。这些因素决定了《电信法》尽早出台不仅必要，而且成为可能。 
　　记者：最新消息说，全国人大常委会已经将《电信法》列为明年的一类立法计划，这对参与《电信法》起草的人来说是鼓舞。 
　　续俊旗：是的，如果进展顺利，明年就算不能出台至少也可以提交全国人大常委会进行审议。能够将《电信法（草稿）》交由全国人大常委会进行审议，这表明电信法迈出了坚实一步，当然，影响电信法出台的一些原因仍然存在，有些还是很关键的，比如政府部门之间的利益冲突就会严重影响电信法的进程。此外，研究电信网络和和业务以及管制的法律人士不足，也是制约因素，但这还不是太关键的。 
　　《电信法》主要解决的是电信监管机构与电信企业之间的关系，并重点关注一般性法律如《竞争法》等难以解决的问题，包括电信市场准入、电信普遍服务、行业有效竞争模式等。 
　　记者：《电信法》是如何设置市场环境的？ 
　　续俊旗：电信法的一个直接目的就是为电信业公平竞争创造良好的市场环境。从国外电信立法情况看，在市场环境创造上，主要是对一些违反竞争法基本原则的行为加以规制，促进电信市场公平竞争，提高市场效率，最终保护消费者的利益，使消费者能以较低价格获得最大化利益，提高消费者的福利。 
　　记者：对于其他一般性法律难以解决的问题《电信法》是否会给予重点关注？ 
　　续俊旗：当然。对于一些电信领域特有的、其它法律如《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》难以解决的问题（当然，不仅仅是这两部法律，还有很多），《电信法》将进行基本制度设计，比如网络的互联互通问题、电信消费者权益保护问题、普遍服务问题，市场准入问题也很重要。这些基本问题都会在《电信法》中得到具体的政策措施。但《电信法》只对电信行业特有的问题加以规定，而不是面面俱到。　 
　　记者：是否会对“三网合一”进行立法？ 
　　续俊旗：“三网合一”是电信技术和业务发展的必然趋势，这是《电信法》起草回避不了的问题。对我国而言，电信网和计算机网已经实现了融合，因此，所谓的“三网合一”对我国而言就是广电网和电信网的融合问题。关于这个问题，因为体制问题，一直没有得到很好解决，就立法而言，有两派意见，一种观点认为，按照国际电信联盟的定义，电信定义已经包含了广电，因此，不必明确提出三网融合的说法，因为这归根到底是一个管理体制问题；另一种观点认为，刻意回避可能无助于解决现实问题。如果电信法有了明确规定，电信监管部门就有了更有利的法律武器，对电信市场实行融合管制。　 
　　我个人赞成应该对“三网合一”作出明确规定，但具体在电信法中如何表述还需要斟酌。这个问题也是需要部领导决策的问题之一。现有草稿没有明确提三网融合，而是沿用电信条例做法，在总则部分用电信定义来体现。 
　　记者：监管机构应如何设置？应如何鼓励运营商创新业务？企业的任务是什么？如何让用户利益得到保障t 
　　续俊旗：《电信法》要解决的法律关系有几个层面，一个是监管者（管制机构）与电信企业之间的关系，另一个是电信企业与用户的关系，再一个是监管者与用户的关系。《电信法》主要处理第一种关系，因为它是一部监管法，具体讲，就是通过市场准入、互联互通、普遍服务、电信设备、电信资源等管理，规范电信经营者的行为。　 
　　至于如何行政，监管机构可以参照目前的行政法如《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律法规和规章来作为执法依据。当然，一些程序性规定也要在电信法中有所体现，以约束监管者的行为，使其不得任意行为，而是有期限等约束条件。但这不是电信法的主要内容，《电信法》主要还是要创设一些制度。 
　　另外，为了鼓励企业创新，应该尽可能减少管制，管制只有在必要时且无其他法律调整时才需要存在，这就是所谓的“管制克制”。放松管制也是这个意思。比如在市场准入上，尽量减少许可，多采用备案等制度，如果确实有重大利益需要需要许可来保障，也要尽量缩小其范围，简化其程序，提高管制效率，将宝贵的管制资源用于最需要的地方。对电信企业来说，《电信法》是其行为的基本规范，因此必须遵守。在不违反《电信法》规则的情况下，电信企业应该加快技术创新、机制创新和管理创新，为用户提供更好的服务。特别是，电信企业要诚信经营，不得利用其优势地位，不正当地损害消费者利益。 
　　在保障用户利益方面，《电信法》应有专章来保护消费者的利益，比如规定用户的选择权、知情权、隐私权、电信企业的公告、公示义务等，一句话，就是通过为企业设立义务，对用户赋予权利，保障两者之间力量的平衡。 
　　记者：那么具体应如何执行？ 
　　续俊旗：如何执行涉及到管制体制问题，这又涉及到一个敏感的问题，就是在电信法中如何对电信监管机构做出规定，从发展方向看，建立独立的管制机构是电信监管的趋势，但对独立的理解不同，一种认为是独立于企业，WTO管制参考文件也是如此要求的，从这一点讲，我国目前已经形成独立的电信监管了。 
　　但是现在越来越多的国家，其电信监管机构不仅独立于企业，而且独立于政府，所谓独立于政府，并不是搞无政府主义，而是指监管机构不是政府的一个行政部门，而是一种特设机构，你可以把它理解为另一种公权力。电信监管机构不受政府行政部门的干预，独立作出决策，比如发放许可证完全是市场中性的管制思路，政府不会干预市场的技术选择，这是企业的事情，政府不能越俎代庖。但在我国，建立独立于政府的管制机构不太现实，而且完全独立于政府也并不一定就是有利无弊。实际上，产业政策与监管政策往往彼此纠缠在一起，很难完全分开。所以，设立什么样的管制机构，国际经验当然很重要，但不能完全脱离本国实际。我国最终建立的独立机构也只能是相对独立的，既不能完全独立于行政部门，而是在特定情况下需要与综合部委协调，当然，在这种情况下，尽量避免对管制机构的不当干预。　 
　　记者：那怎样才能处理好法律与政策的关系？ 
　　续俊旗：法律是一种原则，其基本精神在一定时期是稳定的，而政策具有很强灵活性，经常要及时需要调整，二者冲突时，以法律为准，政策不得违背法律精神。但有时候，由于市场、技术等发展，法律规定已经不符合了，与合理政策相冲突。就需要对法律进行修改了。因此《电信法》即便出台了，也不是一劳永逸，而是要及时调整，以反映现实，特别是对电信这个日新月异的行业，更是如此。 
　　记者：电信业的有效竞争模式应如何规定？　 
　　续俊旗：电信业的有效竞争需要由市场机制的运行来形成。在这一点上，政府并不比企业聪明。反而由于信息的不对称，政府的决策往往是不明智的。考虑到电信行业的特殊性质，在市场发展初期，政府可以通过牌照发放、非对称管制等方式来促进市场竞争的发展。　 
　　从国际经验看，在同一市场上，至少需要有三家企业才有可能实现有效竞争。因此，一些政府就通过控制牌照数量来对市场结构进行调整。但是，越来越多的监管者不对牌照实行数量限制，除非涉及到频率等稀缺资源时。也就是说，这些管制者用市场的优胜劣汰机制来发展竞争。但对于我国来说，基础电信经营者都是国有资本占绝对控股或国有独资企业，在完善的企业法人治理结构建立以前，缺少内部约束机制，还应当施加行政控制。 
　　随着市场有效竞争的初步建立以及企业内部治理机制完善，应逐步由市场来决定竞争而不是行政主导。　 
　　记者：《电信法》该如何规定全业务经营问题？ 
　　续俊旗：至于全业务经营问题，首先应尽早发放移动牌照给固网经营者。这符合技术、业务发展趋势。给企业松绑，让其充分利用其能力，盘活存量。提高资源使用效率，同时，允许固网经营者固定电话业务如移动业务一样，可以实行资费套餐，不过，对于固网经营者业务捆绑销售进行不正当竞争问题，应严加禁止，以维持公平竞争，因此，全业务的实施除了许可证发放外，还涉及到资费、互联互通等问题，必须通盘考虑。 
　　记者：价格体系模式应如何选择？ 
　　续俊旗：电信资费问题是电信法的重要内容，价格法规定了政府定价、政府指导价和市场调节价三种定价模式，在电信法中是否还需要对一些基础电信业务的资费实行政府定价，有很大争议。我个人认为，应当实行资费上限和下限管制，对竞争不充分又关乎百姓切身利益的基础性业务资费，实行上限管制，防止运营商的垄断性定价。而对于竞争充分的基础业务和增值业务，实行下限管制，防止利用资费不正当竞争，倾轧对手。 
　　记者：应如何制定一个透明制度下的价格体系？ 
　　续俊旗：电信法应该明确资费定价基础和依据，明确定价原则。通过要求电信经营者向管制机构提交需要的财务资料，为管制机构的资费确定活动提供依据。此外，对收取的资费，企业应以合理方式对外公布，使消费者明白消费。特别重要的是，企业的资费行为如果能使消费者对其资费额能实施动态控制，对消费者有很大好处。但目前国内电信运营商好象都没有做到。还有就是要完善资费听证制度。 
　　记者：互联互通与普遍服务是什么关系？简单谈一下普遍服务基金应如何建立？ 
　　续俊旗：互联互通与普遍服务之间的关系，是一种非直接的关系，因为提供普遍服务，在多业务经营者的市场环境中，就涉及到网络的互联互通问题，因此，完善互联互通规则对于普遍服务的实现有保障作用，互联互通在只有一家运营商的情况下，也是存在的，但本网内部的互联互通问题，不是现在一般意义上的互联互通概念。互联互通与普遍服务的关系是间接的，仅此而已。 
　　在《电信法（草稿）》中谈到了要建立普遍服务基金实施普遍服务，同时鼓励其他方面的投入。至于如何实施，需要财政部会同电信监管机构来制定具体措施，《电信法》不会对此作出具体规定，如何实施呢，有不同的模式，一种是在电信机构内部设立一个普遍服务部门来收取普遍服务费用并分配、监管其使用，另外一种就是设立独立的支持机构（日本、美国等国都如此），来对基金进行管理。澳大利亚是由其管制机构ACA下的一个USO部门来实施。我个人认为，我国将来需要设立非赢利性基金管理公司来管理普遍服务基金。 
　　记者：市场纠纷处理机制应如何确定？ 
　　续俊旗：可以考虑借鉴日本等国家的做法，在电信管制机构内部设立电信争端解决委员会处理电信争端。委员会由相关专家组成，可以是非常设的，这是一种类似于企业对虚拟人才的利用政策，这么做一方面保证了决策的准确性，也减轻了管制机构的负担。但需要法律对其加以明确规定，保证委员会作出的决定具有法律效力。 
　　记者：调整纠纷要在《电信法》中确定，如破坏互联互通问题是否要上升到刑法的高度？应如何取证、惩罚才有力度？ 
　　续俊旗：当前互联互通问题比较严重，这严重影响了电信市场竞争秩序和消费者的利益，同时对通信安全也造成了危害。管制者希望通过刑法的作用对严重破坏互联互通的行为加以制约。但刑法的适用会比较慎重，只会对那些性质特别恶劣如砍光缆造成严重后果或恶劣影响的行为给予适用。刑罚措施主要还是起威慑作用，处罚不是目的，而且会严格控制适用范围。何况，许多互联互通纠纷涉及到深层次问题，如通行权的保证、互联结算等。单纯用刑法手段并不能从根本上解决问题，也不是管制机构的初衷。将来《电信法》在互联互通部分也会提出一些措施，促使电信企业合法竞争，维持电信市场的竞争秩序。（通信信息报）