四大问题 悬而未决--电信业问题分析

    几经改革，中国电信业似乎又走到了一个路口：此起彼伏的价格战，时好时坏的互联互通，都给目前的电信监管带来了挑战。今天刊发来自企业的观点，也许是一家之言，也许是破解迷局之良言，供大家参考。
    近年来，中国电信业顺应时代的要求，经历了多次改革重组，目前基本形成了“5＋1”的竞争格局，现在的主要任务就是要建立一个公平竞争的国内市场环境以适应进入国际市场环境的需要。按照我国加入WTO的承诺，国外电信企业进入的步伐将加快，政府监管部门和电信运营企业应当紧紧盯住这个目标和任务，研究存在的问题并下功夫解决这些问题。面对这个目标和任务，目前的中国电信业存在诸多不相适应的问题，下面尝试着加以分析，以供关心中国电信业的人士参考。
关于非对称管制问题
    在引入竞争的初始阶段，非对称管制是促进有效竞争的一个手段，它的主要特点是用扭曲的政策校正市场扭曲。其主要办法有业务限制，允许新兴电信企业低价进入市场（老企业则不能），违背成本定价原则制订有利于新进入者的互联互通结算价格，新进入者不承担普遍服务义务等等。非对称管制本身是一种扭曲的政策，有其不可克服的历史局限性，因而世界上很多国家在实施非对称管制政策时，都明确规定了取消这些政策的期限或者条件。目前，中国电信业竞争格局已基本形成，如果再运用非对称管制，就可能给新兴运营商带来不良的激励，使非对称管制的目标从促进市场竞争转变为保护某些个别的集团利益，不利于公平有效竞争的形成。
    取消非对称管制应当从四个方面入手。首先，取消业务限制，允许几家主要的电信运营商经营全业务。全业务经营有许多好处：一是可以抵御单一业务经营风险；二是符合社会信息化和运营商业务创新的需要，便于为用户提供完整的一揽子解决方案；三是使电信竞争趋于公平有效，有利于抑制恶性竞争。根据国外经验，无论在固定电话市场还是移动电话市场，“双寡头”都是不利于竞争的。允许几家企业进行全业务经营，就能避免“双寡头”不足，促进公平有效竞争。其次，根据成本定价原则，制订科学合理的网间结算标准和资源租用价格。背离价值规律的网间结算标准，表面上看是某一企业占了便宜，其实更大的危害在于破坏了市场秩序。当前在电信市场上表现出来的低价恶性竞争的一个很重要的根源就是网间结算标准太低，新进入者降价的空间太大。比如长途、市话间的结算我国目前是70∶6的关系，在日本则是3∶1的关系。不同运营商之间占用对方的资源也应按价值规律严格定价，不应该由拥有方随意叫价，如果价格合理则可以避免新进入者重复建设而浪费资源。遗憾的是，恰恰这个工作成了目前政府管制的空白。第三，建立普遍服务机制和普遍服务基金，让所有的电信运营商共同而均衡地承担社会义务。应急救灾通信和农村通信是无赢利可言甚至亏损的社会服务，世界上绝大多数国家都通过建立普遍服务基金的办法来均衡负担，创造公平竞争的环境。这个问题在我国也呼吁多年，问题的解决到现在已经刻不容缓了。第四，取消价格歧视，让运营商面向市场自行定价。前面三个问题的解决已经为运营商创造了一个公平的竞争环境，价格的管制即成为多余。此时，价格可以完全放开，企业之间的竞争除了品质和服务外，就看它的成本和经营管理水平了。这时谁要是不行，就不能怨天尤人了，让“优胜劣汰”的市场法则说了算。
关于《电信法》问题
    市场经济就是法制经济，中国的电信业要融入世界经济的大市场，光靠一个《电信条例》是不够的，国内的电信市场需要《电信法》，GATS也呼唤《电信法》。中国电信业目前的现状要求国家尽快出台一部《电信法》，通过它调整电信市场中涉及到的各种关系，比如行业管制部门之间的关系，管制部门与电信企业之间的关系，电信企业相互之间的关系以及电信企业与用户之间、与投资者之间的关系，使电信市场要素的各个方面“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，以利于建立一个公平有效的竞争环境，促进电信业健康有序发展，增强中国电信业参与国际竞争的能力。
    《电信法》和《电信条例》相比较，应该涵盖的范围更宽，调整的关系更多，时效性和稳定性更强。中国电信市场的形成和对外开放较之发达国家较晚，应该说可供借鉴的经验较多，制订中国的《电信法》应更具后发优势。结合我国电信业目前的情况，我认为作为一部好的《电信法》必须贯彻如下原则：一是体现市场经济的原则。中国加入GATS和WTO就必须遵从统一的游戏规则。要指出的是，我们目前的行业监管和《电信条例》保留了许多计划经济的色彩，比如资源配置和价格管制，这在制定《电信法》时应予以清除。二是国际惯例原则。中国的《电信法》不能太多地强调个性和中国特色，而应该尊重国际电信市场上大家的习惯，只有这样才能尽快找到共同语言，融入国际电信市场的竞争与合作。三是公平与非歧视原则。《电信法》制订的游戏规则应该是公平对称的，不能失之偏颇，要经得起换位操作的检验，像目前的监管主体与监管对象的关系就是一种不公平不对称的关系，政府监管部门犯了错误也没有纠错机制。所谓非歧视原则，就是要一视同仁，不管经济性质，不论国别，在法律面前人人平等，什么私营经济、外资的优惠都应该成为历史。四是保障国家安全的原则。在国家没有消亡之前，任何国家都会把国家安全视为自己的最高利益，这一点概莫能外。电信业是一个特殊的行业，除了一般的国家经济利益之外，还有一个国家安全问题，《电信法》必须把国家安全纳入法律的规范范围。五是业主利益和消费者利益不受侵犯的原则。随着市场经济的发展和投资主体的多元化，中国电信业的股东将不止国有资产一家，国内的私有经济和国际资本都将陆续进入，如果还是像过去那样以种种名目要求赞助和摊派，将伤及投资者的利益，使他们丧失投资的兴趣和信心。消费者是市场的根本要素，是财富的源泉，他们应该得到价值相当的回报，一切欺诈和不诚信的行为都是对他们利益的侵犯。通常说来，消费者与经营者的信息是不对称的，因此，应该给予消费者更多的知情权，增加消费的透明度，以保障消费者的利益不受侵犯。
    一部好的《电信法》当能有效地规范通信市场各种要素的关系。我认为若能体现并贯穿上述五个原则的精神，一部适应市场经济和对外开放需要的《电信法》的基本框架也就形成了。
关于资源配置问题
    在资源配置上，目前的情况是，政府干预太多甚至仍然沿用计划经济的手段。我们来分析两个问题：一是3G问题。第三代移动通信炒作了好几年了，这个牌照发不发，什么时候发，发给谁都紧紧地攥在政府手里，政府试图把所有的细节都设计好、安排好。其实，这是一个由政府配置资源还是由市场配置资源的问题。如果是市场配置资源，政府只管规划频率，只管发牌照，至于要不要做，什么时候做，如何做，那是运营商的事。现在3G牌照迟迟不发，原因在于政府顾忌太多，害怕市场需求不够充分，害怕伤及现有运营商的利益，一句话考虑了很多不该自己考虑的问题。正确的做法是，政府尽管把3G牌照发给全业务运营商，其他的问题交由市场去解决。这样做有利于相关产业链认清网络发展方向，做好观念、心理和技术上的转型和开发准备，避免在旧有网络上做过度投入所可能造成的资源浪费。发展3G是大势所趋，从信息化的角度来看，移动网络宽带化是未来电信业最深刻的变化，而3G网络是移动宽带化发展的方向，它所能提供的通信能力将使国家信息化有一个坚实的网络支撑。用市场配置资源的办法将加快这一进程。
    二是小灵通问题。目前小灵通已在全国形成燎原之势，用户数已逾千万。对于这项被市场选择并推动着的业务，有的人认为其技术是落后的，不宜任其发展，甚至有人提出要单设小灵通运营商。这实际上都是一种用计划经济手段来干预市场的想法。应该说，只要一项业务在市场上有生命力，其技术也会不断发展进步，比如WI－FI本来仅仅是无线电爱好者热衷的技术，但它现在却成为挑战3G的技术。小灵通也是如此，目前其核心网更接近于下一代网络结构，其通话稳定性、上网速度、图片下载等数据服务能力都得到了极大提高。况且，并非技术越先进越好，只要技术适宜，有与其适合的用户群，为什么要剥夺消费者的选择权呢？实际上，对于一项业务的选择，企业也要承担相应的风险。因此，企业对业务的市场前景都要有一个自己的考虑和判断。小灵通的优势是设备造价低，又可利用固网的钢线存量资源把存量激活。对老百姓来说，因为资费低，大家都喜欢，所以有一定的市场。今年3月原信息产业部吴基传部长讲，对小灵通的发展既不鼓励也不干涉，这表明政府对如何配置资源已经有了深刻的理解。接下来应该是在政策上、法律上进一步确立市场配置资源的规范。
关于机制问题
　　和商品市场比较，作为服务业的中国电信业的市场运行机制是很不完备的。一方面要电信运营商参与市场竞争，另一方面却不按价值规律办事。比如前面提到的，电信业务资费实行不对称政府定价，网间结算标准严重背离成本。社会各界普遍关注的互联互通问题是电信业竞争的基础条件，但“联而不通，通而不畅，畅而不久”的问题却困扰着电信业。目前采用的办法是政府强力管制，但收效甚微。互联互通作为竞争的基础条件，与竞争一样在本质上是一个经济问题，解决问题的机理还在经济。现行网间结算体系的不公平造成了各运营商网络升值的程度相差悬殊，有的网络从互联互通中升值达数十倍乃至百倍，而有的网络却升值甚微。此外网间结算的不合理还导致了一些运营商利用互联互通作为竞争工具，大打价格战，扰乱了市场，这都严重地削弱了主导运营商提供互联互通的积极性。解决的办法有一个，那就是按价值规律办事，制订科学合理的网间结算办法和标准。按照价值规律办事是从机制上根本解决问题，一方面可以激励主导运营商提供互联互通的积极性，另一方面可以约束新进入者不打价格战，避免恶性竞争。
　　电信市场的不规范使投资者的利益受到威胁，作为国有的电信企业即国有资产保值增值遇到挑战。这个问题讲了多年，但越演越烈的电信市场恶性价格战正在使国有资产流失得越来越严重。问题在于要找到并建立一个有效的监控机制。根据市场经济较发达国家的经验，就是要实现投资主体的多元化和按照公司制的要求建立完善的法人治理结构。尽管现在一些电信企业通过上市已经吸纳了部分非国有资本，但国有资本一股独大的情况对企业的经济性质仍然没有多大改变，与建立完善的法人治理结构还差得很远。过去电信业拆分重组的改革应当说只是在形式上形成了一个市场竞争的框架，但更为繁重的改革任务，就是要对电信企业实施公司制改造，把它变成一个合格的市场主体。
　　中国的市场经济滞后世界发达国家很大一截，电信业也不例外，面对一个开放的世界，我们必须迎头赶上。本文提出的四个问题，实际上是对电信业的市场环境、游戏规则、资源配置、运行机制的一个分析，我认为若能在这四个方面正确面对，逐一解决，中国的电信业在参与国际竞争中可以是一个业界巨人。 
（作者为重庆市电信公司总经理）