国资委成立，电信运营管理将受重大影响

目前，电信市场的恶性价格战造成国有资产流失，国家税收大幅减少，严重损害国家利益。而前不久，国家组建了国有资产监督管理委员会简称国资委，国资委是国务院的特设机构，那么国资委的成立对电信业的进一步发展将产生何种影响？为此，本报记者采访了信息产业部电信研究院续俊旗和北京邮电大学经济管理学院教授、IT经济研究中心主任曾剑秋。 
记者：您认为国资委的成立对今后的电信运营体制和电信管理体制会产生哪些影响？ 
　　续俊旗：国资委的设立，将对今后的电信运营体制和电信管理体制产生重要影响。 
　　在电信运营体制方面。国资委正式设立后，将由其行使对国有大型电信企业中的国有资产增值保值管理工作，而通信行业主管部门和国家宏观经济调控部门将从这一事务中解脱出来。国资委的设立标志着新的国有资产管理体制的形成。随着国有资产所有权和经营权的分离，在电信领域中政企进一步分开，为电信企业独立进行市场运作提供了重要的保障。今后我国将实行谁投资，谁决策，谁承担风险的原则。随着电信市场的进一步对内对外开放，企业进入何种电信业务领域、投入多少等经营问题，均由企业自主决策、自担风险。除重大项目外，政府主管部门一般不再对项目进行审批，而改为登记备案制。确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局上是否合理，是否符合国家有关政策和法规。国资委的设立为企业的运营创造了良好的制度环境。 
　　国资委的设立对今后的电信管理体制也会产生重要影响。在电信管理体制方面，现有的通信行业主管部门除了履行对电信市场的监管外，还要负责制订和实施电信产业政策和技术政策，同时负有指导国有企业重组和组建企业集团的职责。虽然监督国有电信企业保值增值任务由其它部委分别承担，但通信主管部门实际上也在一定程度上实施这种管理职责。因为既然通信主管部门负有指导电信企业重组和组建企业集团的责任，同时又与电信企业是管理者与被管理者的关系，客观上对电信企业的资产经营产生影响。我国国有资产管理体制的不完善，以及通信管理体制的分工不清，已经成为我国政府对国有电信企业资产保值增值管理上的制度“硬伤”。国资委的设立将有利于改善对国有电信企业资产的管理，也会改进国有企业的运行机制。 
　　国资委的成立有利于政府职能的转换，促进电信监管体制改革的进一步深化。作为电信监管者，通信主管部门的基本职责是通过制订电信管制政策和措施，对电信市场实施监督，而产业发展政策一般由国家经济宏观调控部门制订并负责贯彻实施。在发达国家和一些发展中国家中，电信监管职能与政策制定职能是分开的，而在许多发展中国家，电信监管职能与政策制定职能往往由电信监管者集中行使。这是因为，在发展中国家，电信产业政策与电信监管的很多问题是相互联系的。在下一阶段的电信管理体制改革中，决策者将会考虑到电信产业政策和监管政策分离的问题。 
　　产业政策和监管政策分离有利于对电信市场进行有效管制。首先，这是政府职能转换的需要。如果监管者管理的领域过于宽泛，一般会造成管制不足和滞后，从而会导致市场监管效率和效力的低下。其次，按照市场中性原则，需要有中性的管理机构来实施公平、公开、公正的监管。而如果政府是大股东，很难对民营、外资和国有资本一视同仁。第三，如果电信管制者还要促进产业发展，就会发生利益冲突。比如电信部门如负有促进信息化发展或者制造业的发展，它可能会保护现有的电信运营商免于竞争以便使用现有运营商的收入来取得其他政策目标。国资委的设立会促进我国电信产业政策和监管政策的逐步分离，这对于实现政府对电信产业发展的宏观调控和电信市场的有效监管是不无裨益的。 
　　总之，国资委设立后，将会推动我国电信运营体制和电信监管体制改革的进一步进行，理顺电信企业与政府（包括电信监管部门、国有资产管理机构和国家宏观调控机构）之间的关系，使国有资产所有权和经营权相分离，赋予国有大型电信企业经营自主权，强化和完善国有大型电信企业的内部约束机制，最终使企业充满活力，为我国电信产业的持续、快速地发展奠定良好的基础。 
　　曾剑秋：国资委的成立的意义不仅仅是表明政府将关注国有资产的保值增值问题，而且表明国有资产应当成为全社会广泛关注的问题。中国的经济改革，包括目前中国的电信企业改革，应当以保证国家、企业以及消费者个人三者的利益为目标，而实现这一目标的前提是保证国有资产的保值增值，而不是让国有资产以各种各样的形式流失，这是国资委成立的基本功能或者说现实意义。对于电信产业来说，我认为目前有一种很危险的趋势就是强调要重视消费者的利益，而忽视了国家和企业的利益必须兼顾、企业的利益是国家利益的基础。例如，个别“两会”代表在并未深入研究电信资费的情况下，提出了一些降低电信资费的建议或者提案，考虑的仅仅是电信用户或者消费者的利益，忽视了国家和企业的利益。 
记者：目前国内电信市场的竞争比较不规范，如电信企业打价格战导致了国有资产的流失，国资委是否会起到防止国有资产流失的作用？ 
　　续俊旗：我国目前电信市场的不规范竞争行为比较严重，其中突出的一个方面就是电信企业的“价格战”行为。电信价格战就是电信企业为了取得市场的优势地位，进行的低价倾销行为。这种违规行为扰乱了电信市场竞争秩序，造成了国有资产大量流失，不符合电信业竞合发展需要。电信企业打价格战的本来目的是为了以低价争夺客户，但却造成了国有资产的流失，而企业内部缺少相应的约束机制。电信企业价格战与现有的国有资产管理体制问题不无关系。 
　　现有的国有资产管理体制，是由几个部门分别行使国家所有权。由于责、权、利不统一，客观上造成部门有权无责，为企业内部人控制留下了缺口，最终是所有者缺位。具体到电信企业来说，当前几大电信运营商，都是国有股份占主导地位甚至是国有独资公司，具有相当大的国有资产保值增值任务。而国资委的设立，将会把事权、人权和财权集中到一个部门，实现管资产与管人、管事相结合，国家所有权行使机构可以对国家投资和拥有股份的企业集中统一、排他性地行使所有权。这样可以明确产权责任主体，建立可追溯产权责任的体制和机制，使所有者到位。 
　　国有资产管理的体制设计，说到底，是国有产权委托代理的有效性问题。一个机构管理幅度过宽，就鞭长莫及；若管理机构层次过多，会降低管理有效性。从委托代理有效性出发，由中央国资委对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有电信企业履行出资人职责比较切合实际。但是，能否控制好电信企业的国有资产，关键环节是国资委正式挂牌成立后委托代理具体模式的设计。建立激励和约束机制，是在国有电信企业推行代理制的核心环节。此外，还涉及到与相关部门如国家发展和规划部门、电信监管部门的协调等（2002年财政部和信息产业部联合下发《电信企业会计核算办法》，就是协调表现之一）。协调难度的高低以及协调成本的大小，在一定程度上会影响到对国有资产保值增值的管理工作。 
　　国资委要管理好大型国有电信企业国有资产管理工作，主要还是要建立激励与约束机制，强化监管力度。激励和约束的对象包括国资委派出的董事、监事及受聘用的高层管理人员。国资委对国有电信企业行使出资人职能，主要是负责向企业委派董事作为所有权的代表，但不应具体干涉企业的生产经营。具体的生产经营层人员如总经理的任命等，由董事会来决定。这样，国资委通过自己委派的董事，既行使了对电信企业国有资产的所有者职能，同时又不干预企业的具体经营，实现电信企业国有资产所有权和经营权的分离。通过形成股东的股权、董事会法人产权、经理层的经营权三者之间既相互分离又相互联系，既相互统一又相互制衡的机制，实现三者之间权责利的有机统一。此外，还可通过高薪的方式建立利益激励机制，通过建立国有资产保值增值指标体系考核经营绩效。通过改革人事制度，建立择优聘用机制，培育职业经理人，形成经理人市场；并通过企业并购、破产，建立优胜劣汰的竞争机制，形成外部市场压力和动力。 
　　曾剑秋：电信价格战以及网络的重复建设等之所以在中国产生并且有愈演愈烈之势是因为政府监管不到位，因此我个人认为国资委的成立有利于加强政府的监管和控制好国有资产的作用，例如遏制由于电信价格战导致的国有资产的流失。但是国资委的成立是针对整个国家，包括所有产业的国有资产的保值增值，因此国资委的监管和控制措施将包括制定相关的法律，颁布监管条例和对国有资产的直接监管。对于电信产业，我个人认为也需要按照国有资产保值增值的要求制定相应的措施。有人认为我国的电信监管不到位是因为电信监管的人员太少，尤其是仅仅比较美国FCC的监管人员数和中国MII的监管人员数。我个人认为增加电信监管人员数并不能保证中国电信产业的国有资产保值增值和遏制由于电信价格战导致的国有资产的流失，颁布电信法和严格、清晰的监管条例并且制定有效的执行程序是当务之急。此外，我国在改革开放初期由于国有资产的流失比较严重，在总结经验、教训的基础上提出了“技术可行性、经济合理性”的论证问题，对于防止国有资产流失，例如识别假合资企业，起到了好的作用。中国电信市场已经开始逐步开放，防止国有资产流失的问题值得高度关注。 
记者：国资委成立对企业的运作将产生怎样的影响？
　　续俊旗：设立国资委是解决国有资产所有权和经营权分离问题。如前所述，现有的国有资产管理体制，是由多个部门分别行使国家所有权。一方面多部门造成低效率，大大限制了企业的活力；另一方面，部门有权无责，又造成了企业内部人控制现象。国资委的设立，对国有电信企业而言，改变了上边“五龙治水”，下边无所适从的局面——国有电信企业的市场行为，由电信监管部门来监管管理；而企业国有资产增值保值任务，将由国资委来监督履行。这种管理方式有利于增强国有电信企业的活力。
　　国有资产所有权和经营权分离，是新体制下国有资产管理机构与企业关系的核心问题。实现所有权与经营权分离，最重要的体现就是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，而是“履行出资人职责”。对国有资产管理机构而言，就是只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。对于国有独资电信公司，国有资产管理机构也应通过法定程序体现国家所有者意志，而不应随意干预。
　　但是，仅仅设立国资委并不能从根本上解决国有电信企业的价格战等行为，它与电信企业的产权制度息息相关。由于大型电信企业普遍存在着国有股一股独大、股权结构比较单一的现象。电信企业在做决策时，无法如股权分散的企业通过各方力量的博弈取得利益的均衡，从而使企业的决策行为相对理性。因此，惟有实行公司制改造，使股份多元化，真正完善法人治理结构，健全股东会和董事会，使所有者到位。在所有者不直接参与生产经营活动的情况下保障投资者的权益，如此才能从根本上解决国有电信企业不规范价格竞争等非理性行为，促进电信企业健康发展，从而实现电信企业国有资产增值保值的目的。
　　曾剑秋：国资委的成立对于企业的影响概括起来有以下几个方面：首先，国资委的成立是以服务于国有企业为目标的，是为了保证国有企业的国有资产保值增值。但是对于个别企业，尤其是个别国有企业负责人，可能是多了一把尚方宝剑悬挂在自己的头上，因为国有企业或者国有资产一直是其挥霍、浪费以及占为己有的源泉。其次，国资委成立后会制定比较完善的国有资产保值增值的措施或者实施细则，我认为这对于国有企业来说是一次难得的机会。国有企业应当利用这次机会，结合本企业的实际情况制定自身的国有企业国有资产保值增值措施或者策略，因为国有企业的发展应当依靠自身而不是依靠国家。但是，对于上面提到的个别国有企业及其负责人来说，可能考虑的是“上有政策，下有对策”，这样的企业肯定要垮掉。最后，我认为国资委成立后不会或者说不应当对企业的运作产生什么影响，企业是独立的法人，国资委成立后将会推进企业独立法人的运作，国有企业以及国有企业负责人需要自律，需要依靠自身的科学管理实现对于国有资产保值增值的承诺。（林敏/通信信息报）