发达国家电信市场法律监管的改革

以美、日、德为典型的发达国家电信市场经过长期发展，形成了各具特色、适合于本国实际的电信市场监管的法律机制。 
美国电信市场的法律监管 
    美国电信市场的法规体系被普遍认为是世界上最完善、最有效率的电信市场法规体系。在美国电信市场发展过程中，电信法起了极其重要的监管作用。
    美国电信的发展大致可分为五个阶段：（1）初始阶段：1876年-1934年美国电信法制定；（2）垄断经营阶段：1934年电信法和联邦通信委员会（FCC）成立之后Bell电话公司的垄断经营；（3）竞争初始阶段：1969年MCI公司的成立拉开了竞争的序幕；（4）管制下的竞争阶段：1984年初贝尔系统解体，长话、市话分营，FCC管制下的垄断与竞争；（5）全面竞争阶段：1996年新电信法颁布，电信业务市场全面开放。
    从1934年到1996年，美国政府用了62年的时间完成了电信经营从垄断到竞争的过渡，两部电信法被视为美国电信发展史上的两个里程碑。从根本上说，美国1996年电信法是对1934年电信法的修改与补充。
        1934年的电信法，最重要的措施是设立了监督管理电信的FCC。FCC在国内拥有规定、监督和管理美国州际和国际通信的权力。可以说，1934年的电信法只是一部政策性的政府文件，没有具体的执行内容，FCC在电信法的指导原则下制定出具体的通信管制政策。所以从1934年美国电信法颁布以来，美国电信实际上是FCC管制下的垄断和竞争两种经营，即市话一直是在管制下的垄断经营，长话则从1969年MCI成立之后开始竞争。
    与1934年电信法相比，1996年2月8日的新电信法－《联邦通信法》拉开了全面竞争的序幕。新电信法取消了行业间的限制，使本地公司可以进入长途电话市场，长途电话公司也可申请转售市话（本地）服务。不同服务间的融合使美国电信市场更加开放，竞争也更激烈。新电信法的另一个重要影响是电信企业经营业务的多元化，兼并浪潮此起彼伏。从根本上说，原来基本上垄断市话的地方贝尔公司将面临来自长话公司和有线电视经营者发起的竞争；而原来垄断有线电视的经营者将首先面临市话公司的挑战；在市话领域，除了7家贝尔公司和GTE之外，还有近1400多家小的电话公司参与竞争。长话市场的竞争虽早已展开，但主要还是由AT&T、MCI、Sprint这三家公司垄断。除了此三家之外，还有300多家较小的长话公司参与竞争，加上准予参与的市话公司，长话市场的竞争日趋激烈。
    美国1996年新电信法的宗旨是：鼓励竞争，鼓励各部门融合发展；进一步开放电信市场，放宽外资外商进入美国电信市场的限制，更鼓励美国公司进入外国市场。美国电信市场60多年来能保持迅速发展和相对稳定，在很大程度上得益于其健全的电信市场法律及严格、有效的执法保障。 
日本电信市场的法律监管
    日本政府一向重视电信市场的法制建设，认为电信法规是电信市场的行为准则和管理依据，发展电信市场必须立法先行。
    日本电信业的迅速发展，在很大程度上应当说得益于电信管理体制的重大改革，即在电信领域内及早地引入了竞争机制，以及逐步完善的《电信事业法》。
     1952年以前，日本的电信事业一直由政府经营管理。为了发展电信事业，日本于1952年8月成立了由政府投资的公共企业团体——日本电报电话公司（NTT）。根据日本政府于1952年公布的《公用电信法》，决定NTT垄断经营日本的国内电信事业。为了适应并满足越来越多的国际电信事业的需求，日本又于1953年成立了国际电报电话公司（KDD），垄断经营日本的国际电信事业。这样，长期以来，日本的电信事业便形成了垄断经营的管理体制。
    随着世界性对电信限制的缓和趋势，日本自1985年实施了电信改革，废除了规定公司法定垄断的《公用电信法》，重新实施《电信事业法》。NTT公司被改组为民营公司，新的运营者纷纷进入电信领域，从而使事业规模逐渐扩大。特别是长话系统的三家新运营者（新的NTT、日本电信、日本高速通信公司）的经营范围至1990年底，已扩展到45个都、道、府、县。正是由于日本最大的电信垄断集团NTT实现了私有化、自由化，才使得整个的日本电信领域呈现出了自由竞争的大好局面，使日本电信市场得以开放、得以发展。1996年12月，NTT已与邮政省达成一致，将于1999年3月改组NTT。基本框架是成立NTT控股公司，下辖三个子公司，即NTT长途公司、东NTT市话公司、西NTT市话公司。为此，就要对许多同NTT有关的法律进行修改，将涉及到“NTT法”、“商法”、“反垄断法”及相关税法等。从这个意义上说，1996年底提出的NTT的改革框架也同时启动了与之有关的法律改革工作。1996年也是NTT的法律开始重新修改之年。 
德国电信市场的法律监管
    德国一直是依靠政策和法律管理电信的，其电信法的制定最早可追溯到二十世纪初。但是德国是实现电信企业化经营最晚的欧洲国家之一。1989年以前，德国对电信的管理还是政企不分、邮电合营。为了适应电信市场开放的挑战，在七年时间里，进行了一系列的改革终于以世界第三大电信公司的全新面貌，投身于电信市场的全球竞争。就德国电信政策法规环境而言，可以分为三个方面：德国新电信法、德国邮电体制、德国未来电信管制趋势。
    1996年7月5日，德国新电信法经联邦参议院通过而生效。新电信法的内容主要包括：通过管制促进电信领域的竞争，确保普遍的、充分的服务提供和频率运用；自1998年起，原则上放开原先受限制的传输网络建设和电话服务提供，但必须领取许可证，外资进入德国市场不受限制，提供普遍服务，资费的制定应以有效提供服务所需成本为原则，在市场占支配地位的企业必须为与其竞争的企业提供互连服务，具体条件以法规形式颁布，为建设公共通信线路可无偿使用线路等。
    1995年1月1日起，德国新邮电体制形成。原先三个国营邮电企业均变为股份公司，即德国电信股份公司、德国邮政股份公司、德国邮政银行股份公司。
    德国颁布的“未来电信管制要点”规定了未来德国电信市场的大原则，涉及到1998年1月1日电信市场全面开放后各个方面的问题，具体如下：
第一、未来电信管制框架的目标是建立有关电信市场全面开放的管理方法并创造必要条件，确保通过公平竞争使商务和住宅用户能以合理的价格接入现代化和高效能的电信基础设施，并得到完善的电信服务。
第二、就市场准入而言，通过申请许可证而获得，并遵循客观、透明和非歧视性的原则。经批准进入市场的许可证数量不受限制。如果许可证数量有严格限制，应通过招标或拍卖等方式发放。
第三、对占市场主导地位的公司进行管制。主要依据其市场份额、财政力量、进入采购和销售市场的方式等。按欧盟目前讨论的标准，只有公司市场份额至少达到25％时才能作为占市场主导地位的公司对待。
第四、继续坚持普遍服务的基本原则。必须确保所有用户以负担得起的价格和规定的质量得到最低限度的电信服务。最低限度服务包括由德国电信股份公司1997年以前在其垄断范围内作为强制性义务所提供的服务。许可证以外的普遍服务将以竞争形式提供，而不作为强制性义务。仅当许可证范围以外的电信服务未能完全提供或质量低劣、价格昂贵或服务提供者未提供这些服务时，才作为普遍服务义务加以考虑。如果因提供普遍服务而造成财政损失，且服务提供者能够提交相关资料，则这些损失可以从国家财政中得到补偿。
第五、电信数据秘密的保护。电信市场开放后，仍需要在一般数据保护原则以外对数据通信进行特别管制，以保护个人通信自由和免于被监视。 
发达国家电信市场法律监管的基本经验 
    从对美、日、德三国电信市场法律监管的分析中可以看出，发达国家在立法的内容、形式以及执法实践方面都表现出各自鲜明的特色。但在其立法差异的背后我们会发现一些基本的经验或规律。 
1）健全的法律是电信健康发展的基础
    良好的法律框架是电信有序发展的前提。发达国家对电信市场往往采取法律先行的作法，用以协调各方的利益关系，避免在电信市场发展的过程中可能会出现的阻碍，避免重复建设所造成的市场混乱、资源浪费和不正当竞争行为的产生。
    电信立法是改革电信体制、实施对外开放的前提，是电信健康发展的基础。美国1996年2月颁布的新电信法，消除了美国电信市场的所有业务领域（市话、长话和国际通信服务）进行公平竞争的最后障碍，加快了美国电信市场的发展。德国1996年7月新电信法出台，规定了1998年起全面开放电信市场；澳大利亚政府制定了1997年电信法，允许1997年7月1日起全面开放基本电信市场。发达国家纷纷通过制定或修改电信法，以此来推动本国及世界电信事业的发展。 
2）要有一部根本性的电信法，以此为依据建立电信监管的法律体系
    在美国是1996年《联邦通信法》；在日本是新修改的1985年《电信事业法》；在德国是1996年的新《电信法》。这样的法律应保证相当的权威和稳定，比如美国，在1996年《联邦通信法》颁布之前，1934年《电信法》从颁布到退出历史舞台，历时62年，期间，这部法律本身也作过修改，但基本的原理没有变化。为了适应电信市场不断变化、发展的新情况，立法者需要做的是适时的对旧有法律进行修改，或制定出新的法律，并以此与电信法形成一个完整的法律体系。美日德正是在向这一目标努力着。 
3）设立电信管制机构保障法律的执行，其权限应在立法中明确
    为了有效地贯彻法律，美、日、德都分别设立了相应的管制机构如美国的FCC、日本的邮政省和德国的邮电部。它们的存在及活动，对实现法律的目的、维护法律的权威方面发挥的作用是很明显的。对于电信市场，有了法还是不够的，还要有一个相应的管制部门来监督、贯彻法律的执行，这一管制部门的权限在立法时应明确规定。(长春邮电学院管理系/田虹,李丽)