印度电信改革之路 从“完全国有”到“完全开放”

3/15/2017，2012年，时任国务院总理的温家宝在国务院常务会议中做出了“完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励民间资本进入电信等领域”的部署，拉开了我国电信业开放的序幕。随后，当年6月，工业和信息化部发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，我国电信业对民资开放迈出了实质性的一步。目前，我国正有序推进电信业的开放竞争，电信业正由寡头垄断走向开放竞争，而同样作为电信大国的印度，其电信业却面临高度开放带来的诸多弊端。

    那么我们应该如何理解电信业的垄断和竞争？如何正确看待我国电信业开放呢？垄断和竞争是产业经济学研究的核心内容之一，从经济学的角度分析研究印度电信业从垄断到开放竞争之路，对我国现阶段电信业改革将大有裨益。

 印度电信业改革之路——从“完全国有”到“完全开放”

1948年印度独立后，电信行业实行国有垄断经营，邮政电报部独家垄断电信服务，并集制定政策、提供服务、制造电信设备、制定规章和执行规章等职能于一身。印度电信业高度垄断的发展模式，使得电信业发展极其缓慢。上世纪80年代，印度为了改变电信业国有垄断局面，促进电信业发展，开启了自由、开放的改革之路。

（一）邮电分离，为电信业开放、自由改革奠定体制基础

1985年，印度开始进行电信改革，核心是实行邮电分离，成立电信部（DoT）。此时电信部既是电信管制部门，又是国家电信运营商，充当“裁判员”和“运动员”的双重角色。随后在1986、1987年，分别成立印度政府和DoT全资拥有的国有公司——VSNL和MTNL，垄断经营国际电信业务以及德里和孟买两大城市的固定电信业务。

（二）渐次放开电信业务市场，开启电信市场自由化之路

1991年，伴随着印度实行经济改革开放，电信业开启了市场自由化的改革之路。这一年，印度放开了12项电信增值业务市场，包括移动电话业务、电子信箱等。其中移动电话业务市场开放的具体方式是将全国分为18个营运区，通过投标，每区发出2个移动电话经营许可证。

1994年，印度政府颁布实施了《国家电信法》，允许私有资本进入电信市场；同年5月13日，放开了本地基本电信业务和电信增值业务；11月，全面放开了本地电话业务市场，同时放开移动业务。至此，印度各地的基本电话业务市场全部开放。1997年2月，印度发布了一系列财务激励政策，鼓励私人企业参与电信建设，以刺激基本业务的发展。

（三）全面放开电信业务市场，实现真正意义上的公平竞争

1999年，印度再次出台新的国家电信政策（NTP）。该政策作为对1994年电信政策进行的完善和补充，决定进一步开放其电信市场。政策要点包括：一是自2000年1月1日起，完全开放国内长途电话业务，允许自由竞争；二是允许有线电视公司提供话音和数据业务；三是国有电信企业MTNL将与其他私人电信公司一样，缴纳同样的费用，遵守同样的规定，逐步实现真正意义上的公平竞争。同时，印度政府还降低了有线和无线电话设备的关税和营业税，并大幅度降低了光缆的关税，有力加快了电信市场自由化进程。

2001年，为了打破电信部既是“裁判”，又是“运动员”的局面，印度将电信部分成两部分，一部分提供电话业务，另一部分进行电信行业管理。2004年，印度政府通过了“允许兼并行为”的新政策。2005年印度政府将国内电信行业的外国直接投资比例上限从原来的49%放宽到74%，从而增大了更多外资进入印度电信市场的可能性。至此，印度电信市场全方位开放，其开放力度已经超过了许多发展中国家。

 印度电信完全开放  “利弊参半”

竞争和垄断是经济学领域的核心内容之一。关于“竞争是否总是好的”的争论也未曾停歇。因此，从经济学的角度出发，探讨垄断和竞争的内涵及关系，有利于真正认清印度电信业开放的实质与利弊。

竞争不总是好的，垄断也不总是坏的，尤其是对自然垄断产业而言，适度垄断是产业在特定时期发展的重要基础。传统经济学认为，市场竞争越充分，才能提供给消费者越充分的选择，因此只有充分竞争的市场才是有效率的市场。正如恩格斯所说：“竞争是经济学家的主要范畴，是他最宠爱的女儿，他始终爱抚着她”。但是越来越多的经济学家认为，竞争不总是好的。针对某些行业来说，当竞争激烈程度很高时，企业更容易打价格战，而价格竞争的趋势是产品定价接近于边际成本、甚至可能出现低于成本定价的情形，导致企业遭受损失，从长期来看，也不利于整个产业的发展。

此外，根据“熊彼特效应”，竞争惨烈的行业，创新的潜在收益可能就更低，反而阻碍了创新，进而也同样影响整个行业的发展。同样，垄断也不总是坏的，尤其是对自然垄断行业而言。自然垄断性行业是指不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断。对具有自然垄断属性的产业而言，由于规模经济和范围经济的存在，参与的企业数量越多，竞争越激烈，企业越容易过度投资，从而造成无效率或效率较低，社会福利也将受到损失。因此，政府一般采取包括市场准入管制、价格管制等一系列管制措施，限制参与垄断产业的企业数量，保障产业健康发展。

电信业的自然垄断属性决定了不能一味地追求完全竞争。电信业的规模经济性和范围经济性决定了其具有自然垄断属性。规模经济性是指需要大规模的固定资本投资，但是产品成本随着规模的扩大而相应地降低，即边际成本不断下降的产业。电信业需要大规模的固定资本投资，且固定成本远远大于可变的成本，属于典型的高固定成本、低边际成本的规模经济性产业。范围经济是指生产两种或两种以上的产品而单位成本降低而产生的经济，即如果随着企业生产的产品或服务种类多样化时，单位成本反而能够降低。电信企业能够通过在现有的电信网络上，增加新服务可有效分摊电信网络成本，实现单位成本降低。因此，电信运营商符合范围经济性的特征。正是电信产业的规模经济性和范围经济性，使其成为典型的自然垄断产业。因此，电信产业参与竞争企业数量的增多，有可能带来社会福利的损失。

印度在电信业推行的完全开放、完全竞争的政策，虽然能够发挥“鲶鱼效应”，激活电信企业内部发展潜力，提高企业的竞争力。但这种快速开放和引入大量运营商的举措也产生了较大的负面影响。一方面，激烈的市场竞争，导致了企业大量亏损，打击了企业创新的积极性，影响了行业创新和持续发展；另一方面，印度过早开放电信市场，导致注重投资收益的市场化电信运营企业不愿投资落后地区的通信建设，从而造成印度普遍服务问题一直未得到充分解决。

因此，电信业作为具有一定自然垄断属性的特殊产业，在产业尚未充分发展、基础设施和技术水平较差的情况下，不能过早以私有化或民营化的方式引入竞争。而是应该在相当长的发展初期阶段，凭借政府和市场的双重手段，对资源进行配置和监管。

 印度电信业改革对我国的启示

通过仔细分析印度电信业的改革之路，笔者认为我国在电信业改革中可以从以下方面进行借鉴。

一是要根据电信业发展的不同阶段，辩证地看待垄断和竞争的关系。电信业不同的发展阶段，自然垄断属性也随之变化，垄断与竞争的作用是不一样的。电信业发展早期，自然垄断属性明显，适度垄断是保持行业健康发展的基础，过快引入竞争将不利于其发展；随着社会经济的发展、技术进步和市场需求扩大，电信业不断发展，其自然垄断属性逐渐减弱，此时可适时、适度引入竞争、打破垄断，能够促进电信业发展。

二是合理界定电信产业自然垄断业务的边界，对于具有垄断属性的业务仍要管制，而对于竞争性业务要开放竞争。电信业具有自然垄断属性，并不代表其所有业务范围都是自然垄断，而且自然垄断的边界会随着技术水平的提升和市场需求的变化而变化。比如网络建设一般具有自然垄断属性，因而政府要适度加以管制；而在具体业务领域，则可逐步放开竞争，发挥民间资本的“鲶鱼效应”。

三是电信业开放竞争要综合考虑制度背景，并制定完善的配套措施予以配合。电信业的开放竞争，必须与经济社会发展水平和社会制度体制相适应，与电信业自身发展阶段、特征相适应，不能不顾体制机制因素而盲目改革。在进行电信业改革时，需要法治环境、政策设计和监管能力等多方面予以配合，才能在电信市场形成良性竞争、有效竞争的局面。

来源：通信世界