AT&T停止宽带投资:美国电信业激烈应对网络中立

11/24/2014，本月，美国“网络中立”立法再起波折。今年5月，FCC提出了“弱监管”的网络中立法规，在征求意见阶段收到了创记录的近四百万份公众意见，大部分反对弱化监管。对此，本月初FCC主席新提议了一个“半监管”立法建议，却引起了更广泛的不满。本月10日，奥巴马发表强硬声明，建议FCC对互联网实施最严格的“强监管”网络中立。电信业针对奥巴马声明做出激烈反应，AT&T宣布停止目前的宽带投资。局势在半年内从一个极端摆向另一个极端，措手不及的FCC只能宣布延迟立法至2015年。

　　网络中立的争论围绕着一个核心问题，即“是否允许运营商对互联网公司流量设置QoS(Quality of Service)优先级并额外收费”，网络中立的反对者和支持者依据对这一问题的回答而划分(前者“允许”，后者“禁止”)，各产业阵营的攻防本质上也针对这一议题展开。本来，在“是否允许分级流量交易”的问题上，答案并非只能是“允许”或者“禁止”，各方可以进一步讨论“在什么条件下”可以允许或者必须禁止，共识未必完全无法达成，但双方的强硬态度却使得问题走向了极端。

　　2010年FCC推出了禁止分级流量交易的网络中立法规，Verizon则将FCC告上法庭，2014年1月法庭判决FCC败诉，败诉并非因为网络中立本身，而是法庭认为FCC的监管权力缺乏依据。在目前的电信法框架下，FCC把电信业务被分为两类，第一类业务(Title IService)为非管制类，第二类业务(Title II Service)则参照公用事业进行“Common Carrier”管制。FCC分别于2002年将Cable宽带、于2005年将电信宽带、于2007年将无线通信划分为“第一类业务”，据此法庭认为，对于已经划分为第一类业务的互联网宽带接入，FCC就不再有权实施更严格的监管。

　　FCC败诉后的局面变成：FCC若要实施严格的网络中立监管，就要将宽带业务重新划为“第二类业务(管制类)”；FCC若不改变宽带业务的“第一类业务(非管制类)”性质，就要减弱网络中立的监管强度。这样，网络中立问题就转化成了业务划类问题，反方阵营利用“非管制类”地位抗拒任何强管制，正方阵营则开始全力推动把宽带业务变为类似公用事业的“管制类”，双方的距离越来越远。

　　FCC的最初决定是相对2010年法规后退，其结果就是今年5月推出的“弱监管”网络中立版本，保持宽带业务“非管制类”不变，引用电信法“Section 706”条款，将原来的“不允许分级流量交易”改为“在商业合理(commercially reasonable)的条件下允许”，将监管原则从“禁止”改为“逐案例审查合理性”。

　　随着“弱监管”版本遭到了公众反对，FCC又选择前进，其结果就是本月初FCC主席Tom Wheeler推出的“半监管”版本，将互联网基础设施的发送侧(运营商面对互联网公司)和接收侧(运营商面对消费者)分开，把发送侧划为“管制类”并实施严格的网络中立，而接收侧保持“非管制类”不变。该方案一出，网络中立的支持者和反对者均强烈反对，网络中立支持者甚至去了白宫集会示威抗议。

　　实际上Tom Wheeler推出的方案是偏向网络中立支持者的。网络中立讨论至今，各方的争论焦点一直在“运营商能否区别对待互联网公司流量”上，但对“运营商能否区别对待消费者流量”很少讨论。其原因在于，监管方一般总是默认“运营商可以区别对待消费者流量”，久而久之，公众都忘记了还有这个问题存在。这种默认之所以一直没有造成严重后果，是因为相比“运营商对互联网公司”，“运营商对消费者”的区别对待能力非常受限，运营商可以把特定流量低价送给用户，而不敢做“要用户对特定流量另付高价”这样赶跑用户的事。

　　Tom Wheeler正是抓住这一点，试图设计一个看似折中的方案，以接收侧保持“非管制类”为修饰，实质性地把发送侧业务划为“管制类”。电信阵营一眼就看穿了实质，Verizon发表声明称，FCC若采用该方案，就等着继续上法庭。网络中立支持者也被方案激怒，原本两侧都应该划为“管制类”，现在接收侧被放开，方案体现出来的意味就是互联网企业需要保护，而消费者利益可以不管。

　　本月10日，奥巴马身在中国参加APEC，同步在美国发出了网络中立争论至今最强硬的政策声明，建议FCC把整个互联网宽带划为“管制类”，未来再适时将无线通信划为“管制类”，对整个互联网基础设施实施严格的网络中立。“声明”给出了政府作此建议的理由——当某网络取得传输人们信息的主导地位时，这个网络就具有了特殊责任，需要执行更高标准的竞争监管，即网络中立理论家们一直倡导的“互联网基础设施特殊责任论”。“声明”对于网络中立反对者也作了回应，认为只要FCC在执行“管制类”监管时避免过度，监管负面影响很小。

　　网络中立争论至今已经历时十余年，正方和反方都越来越难以妥协。一方面这当然是因为利益冲突，涉入其中的利益集团必然要全力维护自身利益；另一方面则是理念对抗，双方的理念背后都有着较为充分的论证，使得双方都坚信自己的理念和论证是正确的。

　　反方的论证往往围绕“成本收益分析”，分析强加管制会带来什么收益、会付出什么代价，反方很容易论证任何管制都不是免费的午餐，许多打着促进竞争旗号的管制的实际效果都是不利于竞争的，监管者不该在根本没有认清市场运行机制的情况下冒然动手调节市场。在这一层面的争论中，反方占据上风，正方一般对此不多纠缠，而选择在另一层面予以反击。

　　正方的论证则围绕着“特殊责任论”，认为在信息时代，与人们思想言论表达密切相关的产业是特殊产业，具备特殊责任，不能与售卖常规商品的常规行业混为一谈。常规行业可以等反竞争危害显现时再出手调节，但特殊产业只要反竞争行为隐现，就可能已经对整个社会造成了巨大危害，对这类行业不能仅仅用“竞争法”来约束，而要执行更高的监管标准。

　　“奥巴马声明”正是引用了“特殊责任论”作为了政策依据，“声明”也回应了“成本收益分析”，只不过轻描淡写了几句，然后说问题不大，反方对此当然是不能同意的。立法之争明年可能会有个阶段性结论，但“中立”理念之争才刚刚开始，只要一方的理念无法说服另一方，理念的交锋会扩展到未来信息世界各个层面(不仅仅在“网络”层面)的议题当中。

来源：C114中国通信网