借鉴AT&T分拆经验推动我国电信业竞争

3/11/2009,通信世界,,研究电信管制的世界知名专家拉丰和泰勒尔在《电信竞争》中写道：“某些经济领域并不那么容易放开管制，一些基础行业，如电信，其基础设施的固定成本极高，如果为激发竞争而复制多套基础设施，那么社会成本将过于高昂。因此，这些行业必须保持国家管制状态。”由此可见，电信业属于自然垄断行业，先天不适合竞争，适合国家管制。

　　随着科技的日益发展，人们对一向认为是自然垄断行业的电信业产生了一种新认识：垄断只是暂时的，不可能永久存在下去。产生这样认识的原因在于，市场需求的增长可以减少甚至消灭规模经济，从而打破一家企业垄断一个行业的局面。基于以上认识，欧美等国逐步放开电信市场，出乎意料地给市场带来巨大的经济效益。美国司法部诉at&t公司案便是其中的代表之作，对于我国电信业实施反垄断具有重要的借鉴意义。

拆分at&t 具有划时代意义

　　at&t曾经是美国电信运营及设备市场上具有绝对垄断地位的公司，1982年美国法院做出将at&t一分为八的判决。拆分后，保留原公司名称的at&t只能经营长话业务，被肢解的七个小贝尔公司只能经营市话业务。该判决具有重大的划时代意义，真正开启了一场电信业的革命。在美国1996年《电信法》颁布之前，该案例成为美国电信业管制的主要法律依据。

　　当然，该判决并不是取消贝尔公司的垄断地位，而是不允许它通过滥用垄断地位谋取不合理的好处，为此美国的市话市场在此判决生效后依然被认为是自然垄断。但是该判决有效地促进了长话市场成为竞争性的市场，MCI公司、Sprint公司与at&t公司展开充分竞争，服务、价格更加趋于合理，有利于消费者。长话市场成为竞争性的市场也对市话产生了巨大的冲击，一项新法案孕育而生。

　　以该判决为重要参考依据，美国1996年通过了新《电信法》，该法案旨在开放市话市场和进一步开放长话市场。鉴于贝尔公司在市场上的垄断地位，《电信法》的第251款特别规定，允许他人为传播或者转播信息进入网络，且允许进入技术上可以达到的任何部位，并保证与公司自身服务有着同等的质量；提供服务时不得附加不合理的条件，对任何网络进入者均不得实施歧视性待遇。同时规定，该公司仅当在竞争者有效开放市话市场的前提条件下，方可通过独立的子公司经营长话业务。

　　联邦法院对at&t的判决一举打破了美国电信业长期由一家企业独占的局面，间接催促了《电信法》的诞生。美国电信市场成为一个更具竞争性的市场，特别是市话市场随着新法案的颁布更加具有活力。除贝尔公司外，at&t、MCI以及其它经营长话业务的企业在市话市场上也很活跃，它们有的通过转售贝尔公司的服务进入市场，有的通过自己的网络和设备进入市场。

值得借鉴之处

　　美国开放电信业的立法及实践，特别是1982年联邦法院对at&t公司的判决为其它国家和地区开放电信市场提供了许多可供借鉴的启示。

　　第一，采取拆分的方式。判令at&t公司于1984年一分为八，其母公司只能经营长话业务，不能再经营市话业务，防止交叉补贴造成的垄断。被肢解的其它7个小贝尔只能经营市话业务。

　　at&t之所以能在长话和市话市场都占据垄断地位，主要原因是该公司先前主要发展长话业务，在该领域没有其它公司能跟它展开竞争。在奠定了长话市场的垄断地位后at&t进入市话市场，在该领域，at&t利用技术资金上的优势，采用交叉补贴的方式，用长话市场上的收入补贴市话市场上的亏损，以极低的资费在市场上竞争，迫使其它企业逐步退出了市场，进而达到在市话市场上的垄断。拆分后的at&t公司不仅实力大损，而且更直接地面临着其它公司激烈的竞争，再也无法达到拆分前垄断的高度。拆分at&t的方式成为后来各国电信改革中普遍效仿的方式。

　　第二，at&t公司必须对经营长话业务的企业不歧视地开放地区电信网络。为了维持它在市场上的垄断地位，at&t利用技术资金上的优势，抵制其它可能产生竞争的公司的电信设备进入其网络，且不允许用户使用其它公司的通信设备。

　　联邦法院依据著名的“基础设施理论”对该案进行了判决，该理论认为，无理由拒绝入网或者拒绝使用基础设施被认定是滥用市场支配地位的行为。at&t公司不允许其它公司进入其网络，违反了《谢尔曼法》第2条。联邦法院的判决在一定程度上更加有利于互联互通，间接促成了美国1996年《电信法》关于互联互通规定的诞生：主要供应商有义务在任何技术可行的网络接点提供互联互通服务。现在，欧盟大多数国家的《电信法》都明确规定了接入和互联互通的义务，如英国2003年《电信法》对此做出了详细的规定。公平高效的互联互通制度可以有效地促进市场竞争，防止出现新的垄断。对于消费者而言，可以有多种选择的途径，以更加合理的资费享受到优厚的服务。

我国电信业 重组的实践

　　1997年信息产业部成立之前，我国电信业的体制基本上是政企合一，即邮电部既是公用电信的经营者，亦是市场管理者。为了顺应时代发展的潮流，改善电信市场的竞争，我国1998年在原电子部和邮电部的基础上成立了信息产业部，实行邮电分营。借鉴美国司法部诉at&t公司案中联邦法院的判决，结合我国的具体国情，国家对电信业采取了一系列反垄断措施，试图进一步开放电信市场，鼓励竞争，主要措施有以下方面。

　　第一，拆分中国电信。仿效联邦法院对at&t一分为八的做法，我国对电信业反垄断亦采取了拆分的方式，将当时的电信总局一分为四，包括固定电话、移动通信、无线寻呼和卫星通信共4个公司。这些公司是独立核算和自主经营的企业，可以相互进入对方的服务市场。再加上1994年7月成立的中国联通，这5家公司有平等的通信资源和竞争机会，是当时我国电信市场上5个独立的经济实体。

　　我国的这种拆分属于竖切，稍不同于美国的横切。一分为四有力地挑战了垄断，带来了电信市场的竞争，一定程度上为普通消费者带来了利益。

　　第二，初步实现互联互通。1982年美国法院对at&t的判决中，责令at&t不歧视性地开放地区电信网络。该判决有两个重点：不歧视和开放网络。在实现互联互通的条件下，不歧视摆在了更加重要的位置。

　　我国电信企业在成功解决了互联互通所涉及的技术问题后，借鉴该判决的经验，制定了《公用电信网间互联管理规定》，用法律的手段将互联互通做出了较为明确的规定。在规定中，对电信业务经营者的互联义务、违反互联要求的惩罚等均做出了说明。虽然全文并没有出现明显的“不歧视性”字眼，但在全文中贯穿的主要思路就是保障电信业务经营者间公平、有效竞争，防止出现新的垄断。

　　第三，扶持中国联通。美国联邦法院1982年对at&t的判决中，判定at&t必须对经营长话业务的企业(如MCI)非歧视性地开放地区电信网络。事实上，随着科技的发展，无线电波可以取代电线作为传导媒介，MCI在当时可以通过无线电波向某些用户提供价格低廉的长话服务，但它必须得使用at&t的电信网络，而at&t又不愿意这么做。

　　法院的判决实际上也变相扶持了MCI，鼓励企业使用新的技术手段来促进效益的提高，进而积极参与市场竞争。我国1994年成立中国联通，对打破电信垄断有着积极意义。为了更有效地推动电信市场的竞争，我国并没有像美国那样变相地扶持MCI，而是以积极的姿态扶持中国联通，例如允许中国联通使用铁道部和中国电力总公司的专用通信网络，将中国联通列入国务院直属的39个特大型企业等。 

未来任重而道远

　　电信业是特殊的行业，在这个领域，垄断和反垄断交错存在。借鉴欧美反垄断的经验，特别是美国司法部诉at&t公司案，我国也采取了一系列反垄断措施，但是仍有许多不足之处亟待完善。历时13年的争论与博弈，中国首部《反垄断法》已于2009年8月1日施行。该法案的诞生将进一步预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。在《反垄断法》的规制下，我国电信业如何做大做强，反垄断如何进行到底，是我们将面临的重大课题，在解决这些课题时，以下问题值得深思。

　　第一，进一步开放电信网络，严格遵守非歧视性。尽管我国目前实现了互联互通，但是仍存在事实上的互联不通，且频繁发生某些运营商歧视性地对待其它电信企业的现象。在我国，电信、电力等公用事业部门的网络都是国家的财产，在这种情况下，通过国家的授权经营而取得垄断地位的企业不能超越权利抵制竞争者进入其网络，而是应当投入资源建设网络满足社会要求，实现最大的经济效益和社会效益。

　　在这样的大背景下，我们应更进一步开放电信网络，让电信企业在更加充分的在市场展开竞争，最终受益的是消费者和公共利益。当然，开放电信网络的必要条件是电信业务经营者公平、非歧视地对待其它经营者，只有这样，才会真正做到公平有效的竞争。这是一个很复杂的命题，如何让电信业务经营者真正做到非歧视性，不做有什么样的严重后果，在这一系列问题上我国《公用电信网间互联管理规定》及《反垄断法》并没有做出规定，这是目前法律上的欠缺之处，在此，美国《1996电信法》第251条值得我们借鉴。

　　第二，进一步提高监管透明度。为了给竞争者提供平等的资源和竞争机会，政府应当公开市场管理的规则，特别是在授予经营许可权的条件、国家实行监督和管制的领域以及号码和频谱等资源分配等方面，应当本着公开、公平和公正的原则，做到有章可循，实现管理的透明化。《反垄断法》的颁布将遏制电信业的行政性垄断，促使监管者改变原有观念，提高电信监管透明度，积极协调电信企业之间、监管者与企业之间、企业与消费者之间的关系，以便更有利于市场竞争，健康规范地发展我国电信业。