通信企业管理：驻地网成光纤到户发展瓶颈
发布时间：2013-06-27 19:18:21 热度：3368
6/27/2013，驻地网是光纤到户的重要组成部分，也是构建高速、宽带、泛在、融合、安全的城市信息基础设施体系的重要组成部分，更是实施智慧城市、无线城市建设和宽带中国战略的关键与基础。然而，多年来无法解决的驻地网难题，如今已经成为阻碍我国光纤宽带发展的瓶颈，进而影响到智慧城市、宽带中国战略的推进。如今光纤到户两项国家标准的强制执行和快速推进，为加强光纤到户下的驻地网监管提供了有力的政策支撑。为提升我国信息化建设的整体质量，加快我国光纤宽带发展步伐，呼吁政府相关监管部门借当前推动光纤到户两项国家标准贯彻落实之机，尽快出台专项措施，尽早解决驻地网市场监管滞后问题。
驻地网问题已成为制约光纤到户发展的瓶颈
一是建设和改造成本高，资金投入大，电信企业负担重，光纤到户发展进程缓慢。一些房地产企业通过对驻地网“进入权”的控制，拒不执行国家相关政策法规规定，将驻地网建设投资“转嫁”给电信运营商。中国电信和中国联通等传统固网运营商一直是光纤到户发展的主力，随着近年来通信行业利润的大幅下滑，投资资金紧张，负担沉重，无法支撑光纤到户规模发展所需的资金，严重影响了光纤到户的发展进度。
二是低水平、重复建设严重，违规企业扰乱市场秩序。同一驻地网内多家运营商重复投入，部分实力不强的小型运营商追求短期利益，不遵守相关建设规范和技术标准，各种设备裸露放置，线路乱拉乱扯，影响公共环境，增加安全隐患和后期维护难度。一些开发商、物业管理公司收取“好处费”后，甚至默许部分超范围经营或者不具备资质的企业违规承揽驻地网建设和经营，阻挠合规运营商平等接入，导致无设计、无验收、无维护的“三无”驻地网随处可见，驻地网品质低下、承载能力不足、维护服务缺失。
三是组网结构复杂，技术标准不一，维护压力大。随着驻地网对民资开放的不断深入，众多企业涌入驻地网建设和运营市场，各方选用的组网模式和技术标准不统一，而中小运营商则没有统一组网模式和规划，更没有严格执行驻地网技术规范，由此带来的驻地网组网水平、技术性能参差不齐，且多方重复建设驻地网，导致驻地网维护难度大，消费者宽带服务质量感知下降，消费者权益得不到保障。
四是多方博弈，损害用户权益。驻地网建设运营中利益主体众多，涉及电信运营商、民营企业、房地产开发商和物业公司。电信运营商和民营企业通过与房地产开发商签订排他性协议，独自投资驻地网建设并取得小区的独家控制权；房地产企业通过对驻地网“进入权”的控制转嫁驻地网建设成本，为节约成本默许无经营资质的企业违规承揽驻地网建设和经营，造成质量低下；物业公司对运营商的进入提出高额入场费和经营分成等不合理要求，加大了合规运营商的经营成本，也侵犯了用户自由选择优质信息服务提供商的权利。上述行为均严重损害了消费者权益。
驻地网市场监管难的原因分析
随着全球光纤宽带的发展和光纤到户的快速普及，国外监管机构也普遍认为光纤到户的“最后一公里”监管难度很大，光纤到户带来的网络拓扑变化对传统的LLU管制提出挑战。就我国而言，由于政府对驻地网的监管缺位，造成上述驻地网市场秩序混乱。
一是政策和规定得不到有效执行。虽然国家的相关政策非常明确，但一直以来政策得不到地方政府的有效执行，政府相关部门对驻地网的设计审核、竣工验收等也没有纳入房地产开发的审查要件，在审查环节没有设置严格的控制点，导致多数开发商忽视、推诿、拒绝承担驻地网建设责任，反而将成本转嫁给电信运营商，增加了国家的投资负担。
二是监管涉及的政府部门众多，权力分散，无法做到有效协同。光纤到户下与驻地网的管理密切相关的政府部门包括：（1）城乡建设委员会，负责驻地网的设计审查、建设管理、验收审核等。（2）国土规划局，负责规划审查。（3）房产局，负责管理物业公司。（4）通信管理局，负责审核建设资质、运营资质及规范市场秩序。（5）经济和信息发展委员会，负责光纤发展、信息化建设。（6）质监局，负责质量监督、工程验收。根据国家政策，众多管理职能分散在上述政府部门，只有上述部门有效协同，严格把关，才能真正落实好国家政策。
三是驻地网专业化管理难度大。由于驻地网建设维护既涉及固定宽带，又包括移动通信；既覆盖住宅小区、商务楼宇，又包括开发区、经济区、商务区、专业市场，建设场景复杂多样，通信技术的演进快、专业性强。当前驻地网规范化建设和运营维护更多地依靠通信企业的自律。由于专业性太强，单靠政府相关部门监管难以做到专业化管理。
突破光纤到户下的驻地网监管难题的建议
鉴于我国驻地网监管存在的问题，为了做好光纤到户下的驻地网管理工作，建议从以下几方面着手：
（一）加快完善地方政府层面的相关法规政策和实施细则
目前国家关于驻地网的政策分散在多个文件中，且对应的监管职能也分散在城乡建设委员会（简称“城建委”）、通信管理局、经济和信息发展委员会（简称“经信委”）、国土规划局、房产局、质监局等政府部门，急需地方政府根据国家相关政策文件精神制定适合本地的光纤到户背景下的驻地网管理政策和相关实施细则。具体操作上可由城建委、经信委牵头起草地方光纤到户驻地网管理办法，并报请地方政府常务会议审议修订后下达，然后由牵头单位联合相关部门制定具体实施细则，明确光纤到户驻地网的出资主体、监管主体、出资制度、办法、流程、经费和技术标准，推动信息驻地网建设维护管理工作的落实。这方面工作，上海和广州市已经走在前列。
上海市驻地网管理基本由市经信委牵头推进。2011年3月，上海市政府常务会议按照集约化建设、专业化维护、规范化管理的原则下发了《关于本市“十二五”期间加快推进光纤到户建设的通知》，制定光纤到户驻地网管理政策。同年11月，上海市经信委联合市通管局、市发改委、市城建委、市房产局联合下发《关于进一步加强本市新建住宅建筑通信配套工程建设和设施维护工作的通知》，明确实施细则。广州市政府2012年11月下发《广州市人民政府办公厅关于进一步规范住宅小区住宅建筑及商住楼光纤到户建设的通知》，并通过市建设、规划行政主管部门和工程质量监督机构，强化对信息驻地网的统一规划、建设和验收，维护电信运营商公平接入和用户自由选择宽带服务的权益。
（二）完善管理流程，加强对关键审批、验收环节的监管
光纤到户驻地网建设从规划到设计、施工和验收要经过一系列流程，为了保证国家政策特别是光纤到户国家标准的顺利落地执行，必须严格监管关键环节，确保光纤到户通信设施与住宅项目同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用，并将所需投资纳入住宅项目概算，承担相应的费用。建议重点把关以下环节：
一是施工图审查环节。建议施工图图审机构加强对光纤到户驻地网审图环节的监督管理。地方城建管理部门在施工图设计备案时要考察图审机构关于光纤到户通信设施的图审情况，发现光纤到户通信设施未纳入图审范围或者施工图设计不符合国家强制性标准的不得备案，对不认真履行图审职责的施工图图审机构依法予以处理。
二是建设工程规划许可证、施工许可证的发放环节。地方国土规划、城建管理部门在核发建设工程规划许可证、施工许可证时，应依照法定职责严格把关。凡住宅项目光纤到户通信设施设计图审不合格的或者光纤到户通信设施投资没有纳入住宅项目概算的，不得发放建设工程规划许可证、施工许可证。建议地方国土规划、城建管理部门组织基础电信运营企业建立专家库，参与住宅项目工程质量抽查。
三是竣工验收环节。建议加强工程质量和竣工验收备案管理，光纤到户通信设施竣工验收应实行备案制。住宅项目建设单位将光纤到户通信设施竣工验收文件报市通信管理局备案后，地方通信管理局要严把质量关，加强对光纤到户工程质量的监督管理，光纤到户通信设施未按照要求验收或者质量不合格的，不予备案。建议地方通信管理局、经信委组织基础电信运营企业建立专家库，对住宅项目的光纤到户通信设施进行专项验收，出具验收合格报告。建议地方城建部门将光纤到户通信设施竣工验收备案纳入住宅建筑竣工验收备案范围，未收到市通信管理局光纤到户通信设施竣工验收备案通过证明文件的，不办理住宅建筑竣工验收备案手续。
四是竣工交付后的物业管理环节。建议地方房产局加强对物业公司、房屋管理单位的管理。在工程实施过程中，各物业服务企业、房屋管理单位不得人为设置障碍，不得向通信建设单位收取费用，不得就接入和使用建筑红线内的通信管线等信息化基础设施与电信运营商签订垄断性协议。对阻挠正常光纤到户改造的行为要予以纠正，切实解决光纤到户改造入场难的问题。
（三）政企合作，组建第三方公司配合政府进行专业化管理
驻地网管理职责横跨这么多部门，很容易造成效率低下，仅靠一家政府部门牵头又很难真正有效地协调其他各部门工作。建议成立第三方公司，协助相关部门强化专业管理，保证驻地网建设维护的专业化、规范化，保障地方驻地网相关政策规定的有效执行和建设维护经费的落实。实践证明，上海市“政企合作”的第三方公司模式遵循了市场经济规律，由上海电信与管网公司成立第三方专业公司，统一信息驻地网的设计审核、竣工验收、维护管理，提高了城市信息驻地网专业化统一管理能力，有效推动了城市光网规模化、高水准建设。
驻地网问题已成为制约光纤到户发展的瓶颈
一是建设和改造成本高，资金投入大，电信企业负担重，光纤到户发展进程缓慢。一些房地产企业通过对驻地网“进入权”的控制，拒不执行国家相关政策法规规定，将驻地网建设投资“转嫁”给电信运营商。中国电信和中国联通等传统固网运营商一直是光纤到户发展的主力，随着近年来通信行业利润的大幅下滑，投资资金紧张，负担沉重，无法支撑光纤到户规模发展所需的资金，严重影响了光纤到户的发展进度。
二是低水平、重复建设严重，违规企业扰乱市场秩序。同一驻地网内多家运营商重复投入，部分实力不强的小型运营商追求短期利益，不遵守相关建设规范和技术标准，各种设备裸露放置，线路乱拉乱扯，影响公共环境，增加安全隐患和后期维护难度。一些开发商、物业管理公司收取“好处费”后，甚至默许部分超范围经营或者不具备资质的企业违规承揽驻地网建设和经营，阻挠合规运营商平等接入，导致无设计、无验收、无维护的“三无”驻地网随处可见，驻地网品质低下、承载能力不足、维护服务缺失。
三是组网结构复杂，技术标准不一，维护压力大。随着驻地网对民资开放的不断深入，众多企业涌入驻地网建设和运营市场，各方选用的组网模式和技术标准不统一，而中小运营商则没有统一组网模式和规划，更没有严格执行驻地网技术规范，由此带来的驻地网组网水平、技术性能参差不齐，且多方重复建设驻地网，导致驻地网维护难度大，消费者宽带服务质量感知下降，消费者权益得不到保障。
四是多方博弈，损害用户权益。驻地网建设运营中利益主体众多，涉及电信运营商、民营企业、房地产开发商和物业公司。电信运营商和民营企业通过与房地产开发商签订排他性协议，独自投资驻地网建设并取得小区的独家控制权；房地产企业通过对驻地网“进入权”的控制转嫁驻地网建设成本，为节约成本默许无经营资质的企业违规承揽驻地网建设和经营，造成质量低下；物业公司对运营商的进入提出高额入场费和经营分成等不合理要求，加大了合规运营商的经营成本，也侵犯了用户自由选择优质信息服务提供商的权利。上述行为均严重损害了消费者权益。
驻地网市场监管难的原因分析
随着全球光纤宽带的发展和光纤到户的快速普及，国外监管机构也普遍认为光纤到户的“最后一公里”监管难度很大，光纤到户带来的网络拓扑变化对传统的LLU管制提出挑战。就我国而言，由于政府对驻地网的监管缺位，造成上述驻地网市场秩序混乱。
一是政策和规定得不到有效执行。虽然国家的相关政策非常明确，但一直以来政策得不到地方政府的有效执行，政府相关部门对驻地网的设计审核、竣工验收等也没有纳入房地产开发的审查要件，在审查环节没有设置严格的控制点，导致多数开发商忽视、推诿、拒绝承担驻地网建设责任，反而将成本转嫁给电信运营商，增加了国家的投资负担。
二是监管涉及的政府部门众多，权力分散，无法做到有效协同。光纤到户下与驻地网的管理密切相关的政府部门包括：（1）城乡建设委员会，负责驻地网的设计审查、建设管理、验收审核等。（2）国土规划局，负责规划审查。（3）房产局，负责管理物业公司。（4）通信管理局，负责审核建设资质、运营资质及规范市场秩序。（5）经济和信息发展委员会，负责光纤发展、信息化建设。（6）质监局，负责质量监督、工程验收。根据国家政策，众多管理职能分散在上述政府部门，只有上述部门有效协同，严格把关，才能真正落实好国家政策。
三是驻地网专业化管理难度大。由于驻地网建设维护既涉及固定宽带，又包括移动通信；既覆盖住宅小区、商务楼宇，又包括开发区、经济区、商务区、专业市场，建设场景复杂多样，通信技术的演进快、专业性强。当前驻地网规范化建设和运营维护更多地依靠通信企业的自律。由于专业性太强，单靠政府相关部门监管难以做到专业化管理。
突破光纤到户下的驻地网监管难题的建议
鉴于我国驻地网监管存在的问题，为了做好光纤到户下的驻地网管理工作，建议从以下几方面着手：
（一）加快完善地方政府层面的相关法规政策和实施细则
目前国家关于驻地网的政策分散在多个文件中，且对应的监管职能也分散在城乡建设委员会（简称“城建委”）、通信管理局、经济和信息发展委员会（简称“经信委”）、国土规划局、房产局、质监局等政府部门，急需地方政府根据国家相关政策文件精神制定适合本地的光纤到户背景下的驻地网管理政策和相关实施细则。具体操作上可由城建委、经信委牵头起草地方光纤到户驻地网管理办法，并报请地方政府常务会议审议修订后下达，然后由牵头单位联合相关部门制定具体实施细则，明确光纤到户驻地网的出资主体、监管主体、出资制度、办法、流程、经费和技术标准，推动信息驻地网建设维护管理工作的落实。这方面工作，上海和广州市已经走在前列。
上海市驻地网管理基本由市经信委牵头推进。2011年3月，上海市政府常务会议按照集约化建设、专业化维护、规范化管理的原则下发了《关于本市“十二五”期间加快推进光纤到户建设的通知》，制定光纤到户驻地网管理政策。同年11月，上海市经信委联合市通管局、市发改委、市城建委、市房产局联合下发《关于进一步加强本市新建住宅建筑通信配套工程建设和设施维护工作的通知》，明确实施细则。广州市政府2012年11月下发《广州市人民政府办公厅关于进一步规范住宅小区住宅建筑及商住楼光纤到户建设的通知》，并通过市建设、规划行政主管部门和工程质量监督机构，强化对信息驻地网的统一规划、建设和验收，维护电信运营商公平接入和用户自由选择宽带服务的权益。
（二）完善管理流程，加强对关键审批、验收环节的监管
光纤到户驻地网建设从规划到设计、施工和验收要经过一系列流程，为了保证国家政策特别是光纤到户国家标准的顺利落地执行，必须严格监管关键环节，确保光纤到户通信设施与住宅项目同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用，并将所需投资纳入住宅项目概算，承担相应的费用。建议重点把关以下环节：
一是施工图审查环节。建议施工图图审机构加强对光纤到户驻地网审图环节的监督管理。地方城建管理部门在施工图设计备案时要考察图审机构关于光纤到户通信设施的图审情况，发现光纤到户通信设施未纳入图审范围或者施工图设计不符合国家强制性标准的不得备案，对不认真履行图审职责的施工图图审机构依法予以处理。
二是建设工程规划许可证、施工许可证的发放环节。地方国土规划、城建管理部门在核发建设工程规划许可证、施工许可证时，应依照法定职责严格把关。凡住宅项目光纤到户通信设施设计图审不合格的或者光纤到户通信设施投资没有纳入住宅项目概算的，不得发放建设工程规划许可证、施工许可证。建议地方国土规划、城建管理部门组织基础电信运营企业建立专家库，参与住宅项目工程质量抽查。
三是竣工验收环节。建议加强工程质量和竣工验收备案管理，光纤到户通信设施竣工验收应实行备案制。住宅项目建设单位将光纤到户通信设施竣工验收文件报市通信管理局备案后，地方通信管理局要严把质量关，加强对光纤到户工程质量的监督管理，光纤到户通信设施未按照要求验收或者质量不合格的，不予备案。建议地方通信管理局、经信委组织基础电信运营企业建立专家库，对住宅项目的光纤到户通信设施进行专项验收，出具验收合格报告。建议地方城建部门将光纤到户通信设施竣工验收备案纳入住宅建筑竣工验收备案范围，未收到市通信管理局光纤到户通信设施竣工验收备案通过证明文件的，不办理住宅建筑竣工验收备案手续。
四是竣工交付后的物业管理环节。建议地方房产局加强对物业公司、房屋管理单位的管理。在工程实施过程中，各物业服务企业、房屋管理单位不得人为设置障碍，不得向通信建设单位收取费用，不得就接入和使用建筑红线内的通信管线等信息化基础设施与电信运营商签订垄断性协议。对阻挠正常光纤到户改造的行为要予以纠正，切实解决光纤到户改造入场难的问题。
（三）政企合作，组建第三方公司配合政府进行专业化管理
驻地网管理职责横跨这么多部门，很容易造成效率低下，仅靠一家政府部门牵头又很难真正有效地协调其他各部门工作。建议成立第三方公司，协助相关部门强化专业管理，保证驻地网建设维护的专业化、规范化，保障地方驻地网相关政策规定的有效执行和建设维护经费的落实。实践证明，上海市“政企合作”的第三方公司模式遵循了市场经济规律，由上海电信与管网公司成立第三方专业公司，统一信息驻地网的设计审核、竣工验收、维护管理，提高了城市信息驻地网专业化统一管理能力，有效推动了城市光网规模化、高水准建设。
