三网融合下驻地网该如何监管
发布时间：2011-04-07 08:31:33 热度：1468
4/7/2011，◎ 工信部电信研究院政策与经济研究所 丁道勤，来源人民邮电报
我国“十二五”规划纲要明确提出，加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，实现电信网、广电网、互联网三网融合。在国家“十二五”规划和三网融合的大背景下，如何进一步促进驻地网建设和接入监管，方便用户自由选择运营商提供的服务，推动经济社会各领域信息化发展，值得深入思考。
驻地网建设和
接入问题颇多
根据原信息产业部《电信业务分类目录》有关用户驻地网的定义：“用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施。”“用户驻地网特指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的相关网络设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼，但不包括城域范围内的接入网。”业内也将用户驻地网形象地称为网络接入“最后一公里”。用户驻地网络接口只有与用户终端之间的相关网络设施相联方能实现信息的交流。
“用户驻地网业务”属于《电信业务分类目录》规定的第二类基础电信业务中的(五)网络接入业务，主要指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网(CPN)相关网络设施提供的网络接入业务。从网络设施的层次来看，驻地网可以分为基础层、缆线层和设备层等三个层次：第一层次为基础层，包括建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、竖井，建设并预留用于安装通信线路与配线设备的集中配线交接间等。第二层次为缆线层，包括各种光缆、光纤以及双绞线、五类缆、同轴缆等。第三层为设备层，包括业务集中设备、光分配点ODP、光网络单元ONU等设备。驻地网的建设也相应地分为三部分建设。根据不同的建设运营模式，驻地网的运营模式大致可以分为三种：运营商建设并运营，开发商建设、驻地网运营商运营，第三方建设并出租给运营商运营。当前，驻地网建设和接入的主要问题具体表现为产权归属不清晰，落实不力；开发商凭借驻地网基础层设施管道的进入权向运营商索取高额租金，坐地要价；先进入的电信运营商强势垄断，后进入者则无法进入正常的竞争秩序；基础设施层、缆线层和设备层的建筑标准比较混乱，管道的管孔和容量及线缆光纤等标准不统一，相关的服务标准化、运维标准和安全标准等也缺乏一致性；不具有合法经营资质的经营者违规进入驻地网的建设、经营等等。
清晰界定
产权归属
解决好驻地网的建设和接入的问题是实现三网融合和破除本地宽带市场垄断的一个关键因素，首要问题就是需要清晰界定并具体落实不同层次的驻地网设施的产权归属。应该说，第二、三层次缆线层和设备层的产权归属比较清晰，主要属于运营企业(含电信运营商、广电运营商和驻地网试点企业)。第一层次的基础层属于传统意义上的驻地网的网络设施，其产权归属需要分阶段来看。在《物权法》出台之前，其产权归属比较复杂，产权方包括电信运营商、广电运营商、小区业主集体所有、房地产开发商、驻地网试点企业等。
2007年信息产业部和建设部联合出台的《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》，明确要求开发商把驻地网的小区管道、楼内管道和暗线纳入相应住宅小区或商住楼的建设项目概算中，建成后作为项目配套设施统一移交给电信运营商。而管道内的线缆和设备由运营商投资建设并运营。因此，新建住宅小区驻地网基础层的网络设施所有权是小区业主共有的。
2009年，最高人民法院出台了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，对业主共有设施进行了明确，其第三条第一款规定，除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：(一)建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分。(二)其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。从该条的规定并结合驻地网结构来看，通道、设备层或者设备间等结构部分属于业主共有，管道内的线缆和设备由电信企业投资建设并运营，所有权属于电信企业。因此，需要及时修订《电信业务分类目录》，符合《物权法》等相关规定，并切实执行现有相关界定驻地网产权归属的法律法规，加大驻地网设施产权归属的落实力度。
开放驻地网
平等进入权
驻地网的建设和接入必须避免用户被运营商垄断，应引入竞争，提高驻地网资源的配置效率，让用户具有自由选择运营商提供的服务的权利和手段。实际上，通常所称的驻地网平等进入权的开放仅限于驻地网缆线层和设备层的开放。因为电信运营商只拥有设备层的所有权及缆线层的运营权，而且这两项权能都是在业主拥有基础层的合法物权之下的，也即电信运营商对驻地网缆线层的运营权和设备层的所有权都不得侵害业主对驻地网基础层的合法物权。因此，驻地网缆线层和设备层的监管应在只建设一套驻地网设施的前提下，由多家运营商共享该网络基础设施，由用户自由选择运营商进行网络接入。可以考虑的方案是，驻地网线缆和设备等实施共建共享，成本分摊。驻地网的线缆层和设备层的运营和维护可由各地通信行业协会牵头，组织各相关电信运营企业共同商定，但不得与开发商签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业进入住宅小区和商住楼，影响用户的自由选择权。
出台强制性
国家、地方标准
就光纤入户工程的技术标准、施工标准、安全标准、服务标准、运营和维护标准出台统一的强制性的国家标准或地方标准。对驻地网物理管道的容量实施强制性标准，开发商在建设时必须把多个运营单位进入的情况考虑在内，需要预留一定的接入空间，比如管道管孔数量、管井和交接间的大小要适当，由通信监管部门和建设部门共同对设计、施工、建设监理以及为工程中使用的器材进行质量监督。同时，应当增设事后的验收环节，即在验收环节，可由各省、直辖市和自治区通信管理局参与验收盖章，在地市一级可由省、直辖市和自治区通信管理局采取行政委托方式委托各地通信行业协会盖章验收，即地市及以下的地区，由各地通信行业协会参与盖章验收，但必须是以省、直辖市和自治区通信管理局的名义进行验收。
另外，还要双管齐下，疏堵结合，一方面彻底清查非法违规从事驻地网建设、运营的经营者，并进行清退，净化驻地网建设和接入市场环境；另一方面，逐步开放驻地网市场，允许非公资本进入，合理疏导，制定驻地网建设和运营规范，实施有效监管。
我国“十二五”规划纲要明确提出，加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，实现电信网、广电网、互联网三网融合。在国家“十二五”规划和三网融合的大背景下，如何进一步促进驻地网建设和接入监管，方便用户自由选择运营商提供的服务，推动经济社会各领域信息化发展，值得深入思考。
驻地网建设和
接入问题颇多
根据原信息产业部《电信业务分类目录》有关用户驻地网的定义：“用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施。”“用户驻地网特指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的相关网络设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼，但不包括城域范围内的接入网。”业内也将用户驻地网形象地称为网络接入“最后一公里”。用户驻地网络接口只有与用户终端之间的相关网络设施相联方能实现信息的交流。
“用户驻地网业务”属于《电信业务分类目录》规定的第二类基础电信业务中的(五)网络接入业务，主要指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网(CPN)相关网络设施提供的网络接入业务。从网络设施的层次来看，驻地网可以分为基础层、缆线层和设备层等三个层次：第一层次为基础层，包括建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、竖井，建设并预留用于安装通信线路与配线设备的集中配线交接间等。第二层次为缆线层，包括各种光缆、光纤以及双绞线、五类缆、同轴缆等。第三层为设备层，包括业务集中设备、光分配点ODP、光网络单元ONU等设备。驻地网的建设也相应地分为三部分建设。根据不同的建设运营模式，驻地网的运营模式大致可以分为三种：运营商建设并运营，开发商建设、驻地网运营商运营，第三方建设并出租给运营商运营。当前，驻地网建设和接入的主要问题具体表现为产权归属不清晰，落实不力；开发商凭借驻地网基础层设施管道的进入权向运营商索取高额租金，坐地要价；先进入的电信运营商强势垄断，后进入者则无法进入正常的竞争秩序；基础设施层、缆线层和设备层的建筑标准比较混乱，管道的管孔和容量及线缆光纤等标准不统一，相关的服务标准化、运维标准和安全标准等也缺乏一致性；不具有合法经营资质的经营者违规进入驻地网的建设、经营等等。
清晰界定
产权归属
解决好驻地网的建设和接入的问题是实现三网融合和破除本地宽带市场垄断的一个关键因素，首要问题就是需要清晰界定并具体落实不同层次的驻地网设施的产权归属。应该说，第二、三层次缆线层和设备层的产权归属比较清晰，主要属于运营企业(含电信运营商、广电运营商和驻地网试点企业)。第一层次的基础层属于传统意义上的驻地网的网络设施，其产权归属需要分阶段来看。在《物权法》出台之前，其产权归属比较复杂，产权方包括电信运营商、广电运营商、小区业主集体所有、房地产开发商、驻地网试点企业等。
2007年信息产业部和建设部联合出台的《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》，明确要求开发商把驻地网的小区管道、楼内管道和暗线纳入相应住宅小区或商住楼的建设项目概算中，建成后作为项目配套设施统一移交给电信运营商。而管道内的线缆和设备由运营商投资建设并运营。因此，新建住宅小区驻地网基础层的网络设施所有权是小区业主共有的。
2009年，最高人民法院出台了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，对业主共有设施进行了明确，其第三条第一款规定，除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：(一)建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分。(二)其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。从该条的规定并结合驻地网结构来看，通道、设备层或者设备间等结构部分属于业主共有，管道内的线缆和设备由电信企业投资建设并运营，所有权属于电信企业。因此，需要及时修订《电信业务分类目录》，符合《物权法》等相关规定，并切实执行现有相关界定驻地网产权归属的法律法规，加大驻地网设施产权归属的落实力度。
开放驻地网
平等进入权
驻地网的建设和接入必须避免用户被运营商垄断，应引入竞争，提高驻地网资源的配置效率，让用户具有自由选择运营商提供的服务的权利和手段。实际上，通常所称的驻地网平等进入权的开放仅限于驻地网缆线层和设备层的开放。因为电信运营商只拥有设备层的所有权及缆线层的运营权，而且这两项权能都是在业主拥有基础层的合法物权之下的，也即电信运营商对驻地网缆线层的运营权和设备层的所有权都不得侵害业主对驻地网基础层的合法物权。因此，驻地网缆线层和设备层的监管应在只建设一套驻地网设施的前提下，由多家运营商共享该网络基础设施，由用户自由选择运营商进行网络接入。可以考虑的方案是，驻地网线缆和设备等实施共建共享，成本分摊。驻地网的线缆层和设备层的运营和维护可由各地通信行业协会牵头，组织各相关电信运营企业共同商定，但不得与开发商签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业进入住宅小区和商住楼，影响用户的自由选择权。
出台强制性
国家、地方标准
就光纤入户工程的技术标准、施工标准、安全标准、服务标准、运营和维护标准出台统一的强制性的国家标准或地方标准。对驻地网物理管道的容量实施强制性标准，开发商在建设时必须把多个运营单位进入的情况考虑在内，需要预留一定的接入空间，比如管道管孔数量、管井和交接间的大小要适当，由通信监管部门和建设部门共同对设计、施工、建设监理以及为工程中使用的器材进行质量监督。同时，应当增设事后的验收环节，即在验收环节，可由各省、直辖市和自治区通信管理局参与验收盖章，在地市一级可由省、直辖市和自治区通信管理局采取行政委托方式委托各地通信行业协会盖章验收，即地市及以下的地区，由各地通信行业协会参与盖章验收，但必须是以省、直辖市和自治区通信管理局的名义进行验收。
另外，还要双管齐下，疏堵结合，一方面彻底清查非法违规从事驻地网建设、运营的经营者，并进行清退，净化驻地网建设和接入市场环境；另一方面，逐步开放驻地网市场，允许非公资本进入，合理疏导，制定驻地网建设和运营规范，实施有效监管。
